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建设中国特色新型智库

作者:“中国智库研究”课题组

    ◤2014年11月中央深改小组会议通过的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,代表着高层已就中国特色新型智库的发展形成了一个“顶层设计”。今年两会上总理在《政府工作报告》中明确提出:“扎实开展政府协商,积极推进决策科学化民主化,重视发挥智库作用。”十六大以来,中央政府对智库参与决策咨询的重视程度,从中央政治局集体学习、中央领导人的相关批示、国务院及各部委就重大决策事项进行的专家咨询、组织智库参加研讨等,都极大地鼓舞了智库的参与热情,并焕发出充沛的活力。
  据有关统计,2009—2010年全国政策研究与咨询机构承担国家级、地方级、横向委托等课题35724项,内部研究报告或内参报告24483篇,获得各级领导批示5551次,一些成果直接间接转化为党和国家的决策,转化为政府部门的政策措施,智库对政府公共政策的影响力日益提升。据有关统计,2009—2010年度全国软科学研究机构的研究成果在社会影响较之前年度呈现显著扩大。其中,学术论文被核心期刊引用95257次,比2003—2004年度增长了5倍多。
  毫无疑义,政府对智库的重视逐年上升,目前需要的是凝练成具体的政策,和政策下细化的法律与实施管理办法。但到目前为止,中国还没有一部专门管理和规范智库的法规。
  本报摘发国家行政学院科研部副主任王德颖、中国行政体制改革研究会副秘书长王露负责的课题“中国智库研究”,课题执笔人为清华大学公共管理学院教授朱旭峰,课题就我国智库的发展情况、存在的问题及建设中国特色新型智库的构想和政策建言,提出了较为详尽而系统的意见与对策。
 
 
 
国内智库发展存在的问题
 
   1.中国智库整体发展水平不高
  一是高质量智库建设滞后。在宾夕法尼亚大学智库评价团队发布的亚洲智库排行榜中,中国大陆获6个名次,印度获5个,日本和新加坡各4个,澳大利亚、韩国、马来西亚和印尼各2个,孟加拉、乌兹别克斯坦、中国台湾地区和香港特别行政区各1个。无论从经济规模还是人口、国土面积等考量,这一结果反映出来的中国智库发展状况,尤其是高质量智库的状况都和我国经济发展的基本情况不相称。二是中国智库整体发展水平不平衡。中国智库中多数为省市区及重点城市社科院和高校下设的政策研究及咨询机构,高水平思想产品产出能力与国内外知名智库存在较大差距。高质量智库建设可以提升其在国家政策制定层面的影响力,进而促进我国国家层面公共政策水平的提高,但是地方政府在理解、细化、执行国家层面公共政策方面,直接影响了国家层面公共政策的实际效果。因此,提升这些地方智库的发展水平,就和建设高质量智库一起,成为影响中国智库整体发展水平的重要方面。
  2.智库经费欠缺
  中国智库发展普遍面临资金不足的难题。这在2009年《瞭望》杂志所作的一个关于中国智库发展的调研中有所反映:”一家半官方研究机构,其经费来源中来自主管单位的资金只占2%,委托课题费用占27%,一家美国慈善基金和一家德国跨国企业的资助共占63%。”虽然这家智库的经费结构并不代表我国智库经费来源的总体情况,但是基本反映了中国智库经费来源双重不足的现状。美国智库发展经费主要来源于政府委托课题资助和社会捐赠,而且整体上后者占较大比例;德国智库的发展80%以上依靠政府全额资助。
  3.智库参与制度化有待加强
  据中组部“建立决策咨询机制”研究组在甘肃、内蒙古、浙江、吉林、重庆、河北、江苏、贵州、广东、山东、湖南、上海、湖北等13省、直辖市和自治区的调查发现,“开展得不平衡,主要靠领导推动”与“缺少对专家的激励约束和咨询效果的评估”是目前公共决策专家咨询中存在的主要缺陷。这样的决策咨询现状,充分反映了智库参与的制度化不仅仅是参与文件的制定,更重要的是把政策真正落到实处,而不能落到实处的原因是智库参与决策咨询制度本身的不健全。
  4.智库成长环境缺乏有序竞争
  目前,我国政策分析市场并未形成公开、公平、公正的竞争环境,还存在着归口管理的行政化倾向,大多数事业单位型智库和高校下设智库,可以很方便地从其主管部门获取委托课题的资助,开展决策咨询活动,而其他类型智库甚至根本不知道委托课题的信息,或不给予竞争的资格,或突击式地申报不给其他智库准备时间。很多委托课题虽然以招标形式进行,但是在申报条件中却通过各种限制条件将竞争者排除在外,或者即便给予竞争资格,在评审中也存在诸多暗箱操作问题,造成看似公平实则“走过场”的现象。政策分析市场存在的这些竞争不公平、不公开、不公正的现象,既不利于中国智库的整体发展,也不利于通过多元化智库间的竞争,催生更富创新价值的思想观点。此外,我国智库发展的舆论环境处于总体趋紧状态。
  5.智库发展亟需科学化评价
  智库评价在全世界来看,都是一个难题。主要原因在于还没有一套科学化的智库评价模式,具体而言,科学化的智库评价需要明确的智库评价目标,评价指标体系反映智库目标和智库运行的因果关联;智库评价指标能够客观真实采集到系统运转的现实指征。如果这三者做不到或者只具其一的话,就难免因为错误的评价机制导致系统运转产生偏差。中国智库评价一直处于缺失状态,自然只能参考国外智库评价的结果。
  6.智库国际影响力存在差距
  按照前面对智库的界定和分类,我国各类智库已超过2000家,但是从智库影响力对比上看,在国际上影响力显著、获得足够认可、能够在国际公共事务治理和调整国际关系方向发挥重要作用的智库,在我国还处于发展的初期阶段。我国各类智库的政策咨询和研究重点大多停留在国内现实问题上,这样的境况一方面和决策机构对智库需求以现实性问题为主,决策机构往往因现实问题而提出咨询需求,这是智库接受决策机构“拉”的需求而导致的,而且这一情况会因中国所处的社会转型期各类政策问题剧增而持续下去。
 
 
 
建设新型智库的构想与建议
 
   “中国特色新型智库”可以概括为:智库多元化格局下的合理分工。中国目前三大类型智库的内部分工将逐渐形成高校下设智库侧重于学术基础研究、兼具服务决策,官方智库致力于服务决策兼具应用型学术研究,民间智库则呈现出其灵活性、多样性、针对性的特点。三类智库间既在决策咨询市场呈现竞争态势,又在某种程度上以各种形式实现合作,形成中国智库整体多元化并合理分工互补的特色格局。同时,智库参与的协商性将为中国智库多元化格局下分工互补提供更为广阔的发展空间。基于以上中国智库特色的辨析,结合我国智库发展面临的新环境和新要求,课题组认为  中国特色新型智库的总体目标是——提升国家软实力,具体而言,“服务决策”是根本,“适度超前”是关键,表现为内部提升公共政策质量,外部增强国际影响力;发展前提是健全决策咨询制度,落脚点是建设高质量智库。
  1.营建智库发展的良好环境
  促进智库多元化发展。促进中国智库多元化发展是中国特色新型智库建设的一个重点,让事业单位型智库、高校下属智库和民间智库能够形成良性共存、分工互补的中国智库体系结构。首先在身份问题上给予民间智库与官方智库平等待遇,允许以非政府组织等形式注册为独立法人。第二,解决民间智库资金来源问题,包括允许民间智库接受国内外各类机构组织捐赠。第三,为民间智库投资者实行减免税政策。第四,设立智库发展基金支持民间智库发展。给予民间智库参与公共政策分析、研究、咨询与决策的平等机会,使民间智库成为政府决策科学化和民主化的重要力量。
  为智库发展创设公平竞争环境。政府公共政策决策机构应该明确自身的角色定位,通过搭建决策咨询的公共竞争平台,制定公平竞争的决策参与规则,以课题项目的形式进行研究,并细化智库政策方案抉择采纳的评价标准。主要依靠项目获得科研经费支持,即以项目支持取代简单的财政拨款,同时,按照公开、公平、公正、竞争、择优的原则开展项目的立项工作,对于重大现实问题研究项目和优势基础研究项目要给予扶持,注重研究的原创性和成果实用性。
  为智库发展创设宽松的智库舆论环境。政府应逐步取消和放松对智库有形或无形的限制,在宪法和法律规定的框架下,允许智库可自由开展学术研究、自由进行学术交流、自由发表意见建议,淡化智库观点的意识形态。媒体在有关智库观点及辩论的宣传报道中,要全面客观地反映智库的思想观点和政策建议,特别是要一视同仁地对待各类型智库的研究成果。
    2.促进智库有序高效参与政策过程
  将智库参与决策咨询纳入重大决策法定程序。建议在国家层面上应该尽快开展有关专家决策咨询的行政程序的法律起草工作,确立智库专家参与决策咨询的法律地位和决策咨询参与制度的总体指导原则和规范程序,然后,将专家参与决策咨询相关制度的原则和程序设计,融入到正在制定或修订的行政法和行政程序法条文中,制订决策咨询的适用范围、具体程序,智库、专家参与的责任和义务、未按照法律法规要求进行决策咨询的责任方的问责机制等实施细则。
  积极畅通智库参与决策咨询的渠道。首先,要为各种类型、各种层次的智库提供公平竞争的参与决策渠道,尤其对于民间智库,要做到决策公示和信息公开。第二,按照公共政策产生过程,结合特定政策问题和类型,按照议程设置、方案制定、方案抉择、政策实施监控、政策评估等各个政策产生过程中智库专家能够发挥作用的特点,设计出不同的决策参与模式,同时,可以在不同的阶段,选择不同的智库参与,以使智库间因阶段不同形成监督制约。
  打造竞争性思想市场。政府首先应从产业规划方面,制订鼓励决策咨询产业发展的制度法规,赋予各类智库平等的市场地位,同时,要建立智库研究成果的评价机制,尤其发挥第三方的评价作用,保证政府选择政策方案时能够做到优中选优,最后,思想市场同样需要政府有效的监督管理,确保智库的立场、观点、方案设计不触犯国家法律法规,确保智库的经费来源、经费使用和职业操守等符合规范要求。
  3.强化智库自身能力建设
  明确智库定位。智库要以科学的理性精神去发现政策问题、倡导政策议程、提供政策方案、参与优选抉择、监督政策执行、科学进行政策评估,保持决策参与的科学性、客观性和独立性。智库要秉持公共精神,尤其是关注社会边缘群体和弱势群体。智库要积极助力全球化进程的国家软实力提升,通过国内政策研究和咨询,提升国家经济社会发展决策的科学化、民主化,塑造良好的国际形象,同时积极参与全球性公共问题治理的研讨和国际合作。在处理国际国内事务方面,国家也应该充分发挥智库的“二传手”作用,提升国家在国际事务处理中的主动权和话语权。
  完善智库人才管理机制。通过一定的人才支持计划和智库参与活动中适当增加青年学者的比例,通过实际参与锻炼,为未来智库人才队伍的长期发展奠定基础;鼓励智库成员积极参与国内外学术交流活动,并通过旋转门机制,实现政府和智库间的良性互动;建立开放式的智库人才使用平台,除了保有一批高水平的核心智库团队外,通过建立智库专家库的模式,积极吸纳来自各个领域的人才资源;按照西方智库的旋转门机制,畅通智库成员的身份在政府官员和研究者之间的转换渠道。
  增强智库思想创造和思想营销能力。从政府的角度出发,应该大力支持智库打造“拳头产品”,树立“智库品牌”。在增强智库思想营销能力方面,中国智库应该建立起多元化立体思想营销渠道。中国智库也应越来越重视通过智库网站建设或借助博客、微博平台来宣传新思想、新观点,抢占智库影响力发挥的网络空间新阵地。
  4.构建智库多元化可持续资金保障机制
  拓宽智库资金来源渠道。拓宽智库资金来源渠道,实现资金来源多元化。第一,政府要加大资金资助力度,并探索智库发展基金的资金管理模式,使得智库资金来源于智库发展基金,摆脱智库发展因对资金资助部门的依赖而产生的智库被俘获现象的出现;第二,政府应该放宽来自智库接受社会捐赠的渠道限制,通过税收减免等优惠政策的出台,鼓励企业、民间组织和个人对智库的捐赠;第三,要鼓励智库自身通过举行公共活动,吸引社会资金支持,并对智库尤其是民间智库开展的带有盈利性质的活动进行税收减免优惠,提升智库自身充实资金保障的能力。
  建立智库发展基金,保障智库资金使用效率。资金来源的充足保障和多元化,仅仅是智库资金支持方面的一个基础前提,更重要的是智库自身要提高资金的使用效率。尽管智库自身可以开展营利性活动充实资金保障,但是智库获得的资金应该主要用于支持研究工作和举办公益活动。因此,智库的资金管理和使用,可以结合智库组织形式和管理方式的转变,通过理事会制和研究经费的课题招标制,建立智库发展基金,通过基金管理的方式,保障智库资金的合理分配和使用。
  5.加快智库信息化基础建设
  建立智库发展数据共享、合作开发机制。政府应该做好基础数据库的建设和共享工作。继续加强“人口基础信息库”、“法人单位基础信息库”、“自然资源和空间地理基础信息库”、“宏观经济信息数据库”四个基础数据库建设。建议政府建立隶属于各部门系统的各种数据库的分布式联机检索系统,实现这些“孤岛式”信息的联网检索、处理和更新功能。同时政府应该加大对分布在各地、各高校图书馆数据信息的共享平台建设,充分利用信息技术手段,在做好保密工作的前提下,开放基础数据库的全社会共享机制。
  加大智库信息基础建设的资全支持力度。政府、行业等相关部门一方面要加大对智库专门数据库建设的资助力度,同时,应该积极探索合作共建、数据共享、联合开发、综合利用的发展路径。通过数据拥有方和信息资源开发公司的合作,提供有偿信息服务,形成基础数据免费共享、专门数据有偿使用的信息资源开发利用格局,盘活全社会信息资源,为国家进行公共决策、智库提供决策咨询、全民提升信息素养和科学修养,做好信息基础保障。
  6.完善智库建设组织裁体
  设立智库管理机构。在国务院参事室下设部门中专门成立智库管理司,级别可以定位于司局级。一方面国务院参事室本身定位就是“中华人民共和国国务院直属的主管政府参事工作的机构”,熟悉智库参与决策咨询的制度,另一方面,国务院参事室负责人大多具有在中央政策研究室、国务院政策研究室等政府内设政策研究咨询机构的工作经历,便于架起这些政府内设政策研究咨询机构和智库行业协会及智库之间的联系,发挥协调、规范、监督等作用。
  组建智库行业协会。组建智库行业协会,通过同行共治、同行评价引导智库规范发展,通过行业协会这一平台举办各类学术及其他活动,加强合作,实现信息共享,做好统计评价,发挥互相监督等功能。智库行业协会建议挂靠科技部软科学办公室,这样可以更好地利用软科学办公室组织的历年软科学机构统计调查结果。
  规划智库产业园区。智库产业是指以提供智识产品为核心的知识经济新兴产业。智库产业的发展目标旨在为公共政策制定和企业重大决策提供智力支撑。智库产业链的末端为需求端,来自于智库自身的问题意识和智库产品需求方的问题需求,中间是智库产业链的核心——各种类型(科研院所、民间智库等)、各具专长的智库,在智库与需求端之间,存在致力于智库思想传播的专业思想掮客组织和各类传媒业界(出版商、期刊、学术论坛组织方、网络、电视、报纸等),智库产业链的上游为智库思想产品制造的“原料供应商”,即智库思想产品生产需要的数据信息服务业(致力于数据信息的搜集、存储、开发、共享、利用等信息服务供应)。智库产业园区就是将这些以智库产业群为核心,上游承接数据信息服务业,下游通过传媒服务业对接需求方的知识经济新兴产业集聚起来,形成的以数据信息加工、思想产品生产、思想产品传播为主的智力密集型产业园区。可选择在北京、上海等政策型智库和管理咨询公司发展较快的地区进行试点,形成辐射示范,再按照稳步循序的渐进式的发展思路建设智库产业园区。
  7.构建评价机制
  明确智库评价主旨。智库评价的主旨定位问题在前面已经提及,就是要通过智库评价,规范智库发展、提升智库总体发展水平。在此定位下,智库评价不宜排名,即便排名也不应排出次序,可以灵活处理为等级或梯队。通过淡化智库评价排名,可以避免造成智库为获得评价排名而不惜扭曲智库本身发展目标和路径的现象出现。评价周期以2~3年为宜,避免当年评价过于频繁,以及前述提及的智库影响力的滞后性问题。同时建议评价主体的选择,由智库协会或智库联合会组织评价事宜。
  确立中国智库评价指标体系。整个评价分为综合评价、分类型评价、分领域评价三个部分,同时每期评出突出贡献奖、智库新人奖(这两个奖项均既可以授予智库也可以授予智库成员或课题组)。具体到智库影响力综合评价,课题组将智库的影响力解构为决策核心影响力、学术影响力、社会影响力、国际影响力四个一级指标,分别设置二级指标和三级指标。
《社会科学报》总第1455期第1版