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汪玉凯:走出改革困境需要三管齐下

作者:中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授 汪玉凯

  我想要谈改革的话题,首先要了解、判断改革处在什么状态,我演讲的题目是“走出改革困境需要三管齐下”。我大概讲三个观点:第一,全面深化改革成就很大,但是整体上改革处于胶着状态没有根本改变。第二,如果改革不能突破,有可能进一步加剧中国面临的风险。第三,要走出改革的困境,需要三管齐下。
 
目前改革整体上还处于胶着状态
 
  首先我充分肯定十八大以后,全面改革所取得的巨大成就,比如说国务院用三年时间取消下放800多项行政审批事项,商事制度改革取得历史性突破,户籍制度改革有重要突破,农民工市民化开始迈出关键的步伐,社会保障制度的党政机构、事业单位、国有企业制度的三规合一,也取得了突破性进展。我之所以要下“改革整体处在胶着状态”这样一个判断,是因为在充分肯定中国改革取得巨大成就的同时,应该看到改革整体处于胶着的格局没有改变,这种胶着的格局和中国反腐败的进程是同步的。我前两年的判断是,反腐败没有取得压倒性胜利;现在的主要判断是,反腐败正在取得压倒性胜利。我认为这两者是同步的,当反腐败还没有取得压倒性胜利,或者是正在取得压倒性胜利的过程中,就决定了改革必然会处在一种胶着的状态。
 
  这个胶着状态在我看来至少有三大标志:第一,关键部位的改革在制度层面上还没有实质的突破,比如说经济层面、政治层面、社会层面。第二,改革的内生动力明显不足,这既表现在官场,也表现在民间。从官员来讲我们可以很清晰地看到,现在绝大部分官员缺乏上世纪80年代的官员的改革锐气,不作为甚至变成一种软抵抗。从民间来讲也是一样,老百姓对改革的评价是基于能不能使改革成果让全民共享,如果我们把改革变成从老百姓那里掏钱的代名词,老百姓是不会欢迎的。老百姓说住房改革使人买不起房,教育改革使人上不起学,医疗改革使人看不起病,如果改革变成从老百姓腰包里掏钱的状态的话,老百姓不会拥护你的改革。所以官场和民间整体上的改革内生动力都和上世纪80年代不一样。第三,改革政策似乎有碎片化的倾向。我们看到深改组召开的几十次会议,讨论了很多的改革建议,但是改革的过程中出现了改革头绪多、要求急,没有足够的时间在下面贯彻实施,政策有碎片化的倾向,很难形成强大的改革合力。改革政策在很多地方难以真正落实,有空转的风险。目前改革整体上还处在一个胶着状态,这是我的基本判断。
 
改革难以突破,进一步加剧中国的风险
 
  十八大以后,中国发生了深刻的改变,这个改变意味着什么,现在下结论可能还为时尚早。尽管发生了很大的改变,但是中国的风险并没有化解。这个风险我概括为四大风险:经济风险、社会风险、信任风险、政治风险。这些风险在某些方面还在上升,而这个上升的趋势,我认为总书记在去年的“七一”讲话,包括最近通过的党内两个重要的文件都有涉及,我称之为“三个四”——中国执政面临四种考验、中国执政面临四个危险、我们要坚持四个重大。四个考验是指执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验。四种危险是指精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、贪污腐败的危险。四个重大是指应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。我认为总书记强调的这“三个四”(四个考验、四个危险、四个重大)在一定意义上讲是对前面提到的四种风险上升的一个高度概括。
 
  由于时间关系,我不展开讲,我举一个例子,大家可以看到中国经济目前正面临三者叠加的困局。什么叫三者叠加?一是到2020年要全面建成小康社会,这是刚性目标,全党工作往这里聚焦。第二,应对经济新常态。第三,中国在进行前两者的过程中,还要同时实现经济三大战略的转型,由规模数量型转向质量效益型,由引进消化吸收型转向走出去、对外扩张型,由学习模仿型转向自主创新型。这三大战略性转型在前面两个叠加中能不能实现,我认为并不容易。我们往往处在这样一种困境中,如果说注意了转型,可能稳增长受到影响;注意了稳增长,可能转型的目标难以实现。这是应对经济新常态。
 
  我以经济下行压力为例,大家可以看到从十八大以后,中国经济掉头下行,2013年增长7.7%,2014年增长7.3%,2015年增长6.9%,2016年掉到6.7%。尽管大家对造成经济下行的原因分析很有争议,看法不一,但就我个人观察,我认为有五个相对重要的问题还没有解决,第一是严重的房地产泡沫,第二是23万亿的地方债务风险,第三是金融体系相对滞后,拉了实体经济的后腿,第四是大量的产能过剩,第五是民营企业大量倒闭,很多资本走了,人也走了。如果说这些领域不能重振的话,中国经济下行可能还没到最关键的时候。这是三者叠加带来的困局。
 
  我们如何应对现在遇到的问题,实现中国的战略转型,这会影响到中国在未来的定位。中国经济转型是否成功,对中国未来三个定位会有很大的影响。第一是中国的国际影响在社会上初步定格,过去中国是一个穷国,没有人管你,现在你强大起来了,但是能不能受到大国的尊重,不一定。第二,中国的价值定位,现在我们和西方渐行渐远,我们强调走自己的道路,但是我们这个道路能不能走到大家公认的民主、法治的道路,也正在定格。第三个是中国在社会经济中定格,我们成为全球老二了,但是有没有获得老二应有的尊重?这不仅仅取决于经济的规模,还包括你能不能保护知识产权,能不能保护环境,能不能减少碳排放,能不能让改革的成果被全民共享,所有这些软的要件,可能是能不能赢得世界尊重的更关键因素,我们要从这样的高度来看待我们面临的风险。
 
三管齐下走出改革困境
 
  改革在目前这样一种比较困难、比较胶着的格局下,我们如何才能摆脱这个困境呢?我讲三句话:第一,要最大限度地排除改革的阻力。第二,要防止颠覆性错误的出现,特别是防止走极端再次危害中国。第三,在改革的关键部位上要有实质突破,防止改革政策空转。
 
  改革最大的阻力来自两个层面,第一是强大的既得利益集团。既得利益集团既掌握权力,又掌握资本,还掌握资源,羽翼丰满、势力雄厚,控制相当多的中国社会财富,在某些方面,我们的改革被利益集团绑架。利益集团在某种程度上激化了官民冲突、激化了劳资冲突、激化了贫富冲突,这三种冲突的背后,我们都可以看到既得利益者的存在,我们要有巨大的勇气和决心排除利益固化的藩篱。既得利益集团相互输送利益,拉帮结派,十八大以后,开展的这场声势浩大的反腐运动,就是要清除这个依附在中国既得利益集团上的毒瘤。第二个阻力是政府。政府的阻力来自三个方面:观念、审批改革、部门利益。从观念上来讲,我们不缺少权力思维、不缺少人治思维,我们恰恰缺少的是法治思维。从行政审批改革来讲,现在国务院拿掉800多项行政审批事项,但是老百姓感觉并不深刻,并不像政府的评价那么高。我想原因有两个,其一,国务院拿掉的800多项审批,是不是都拿掉了,各部门拿掉多少,实际操作上不是总理说了算,而是部长、司长、处长说了算。其二,我们是五级政府,能不能推进国务院的改革,最终传导下去以解决企业、老百姓办事难的问题。这种改革的隐形阻力不可低估。总理在国务院常务会议上多次批评,说常务会议上定的事情,一年转不出中南海,难道还要靠部长们再把一道关吗?后来总理说常务会议上定的事情,国务院办公厅必须一个星期发文,如果还要横向协调的,不能超过10天。2015年李克强总理到国家工商总局调研,他说现在什么时候了,老百姓还要领三个证?工商证、组织机构代码证、税务证,总理说到2016年年底前必须把三证合一。这样的改革要总理亲自推动,可见政府的隐形阻力有多强大。
 
  要防止颠覆性错误的出现。邓小平在1992年“南方谈话”中说“要坚持社会主义基本路线100年不动摇,计划和市场都是发展经济的手段,资本主义可以有计划,社会主义也可以有市场”;“不改革就是死路一条,不改革就下台”;“要防止‘右’,但是当下主要的危险是 ‘左’”。我认为1992年邓小平“南方谈话”的这个判断到现在并没有过时。
 
  在关键部位上要有实际性突破。关键部位有两个,一个是经济改革,一个是政治改革。经济改革、供给侧改革,专家们做了很多评价,但是我认为供给侧结构改革的关键不完全在经济层面,而在政府。这么多的过剩产能,难道是市场机制配置的结果吗?很显然不是,过多的产能是政府宏观调控的产物,明明生产得多了,但为了增加GDP还在上产能。有三个因素影响政府宏观调控导向,第一是政府要收入,第二是政府要增长,第三是政府要政绩。政府的“三要”逻辑是产能过剩的三个推手。比如说要收入,我们现在国家开支得比较大,包括养活财政供养人员、军费支出、老百姓的医疗、教育等,政府肯定要收入。要增长,过去是三驾马车——投资、消费、出口,这就像和面,水多了加面,面多了加水,最后导致的结果是高度依赖地方财政,投资效益大幅度下降。要政绩,这是普遍现象,拼资源、拼环境、搞虚假繁荣、搞数字游戏。如果不对这些方面进行改革,不将其控制在合理范围内,光从经济层面改革很难奏效。
 
  光有经济改革还不够,还要在政治层面上有实际的突破。过去的改革是在政治体制的下端,在它的上端还有更重要的要素,宪法、社会主义民主、社会主义法治,只有在这个更高层面上实施改革,我们的困境才能真正摆脱,中国未来的发展才会是一片光明。(本文系根据作者近日在由深圳创新发展研究院主办的第三届大梅沙中国创新论坛上的演讲整理而成。)
 
《社会科学报》总第1547期3版