公告栏:

首页 > 时政·改革 > 列表

石敏俊:雾霾治理目标需要合理制定

作者:中国人民大学国家发展与战略研究院研究员 石敏俊

◤ 雾霾污染治理已成为全社会的普遍共识,也是“两会”关注的热点。雾霾污染治理措施会对区域经济发展和民生改善产生直接的影响,我们需要权衡雾霾污染治理目标和民生目标、经济发展目标之间的关系,合理确定现实可行的雾霾污染治理目标。
 
  清洁的空气是人类健康和福祉的基本条件,然而,工业化与城市化导致深刻的空气污染,给人们的健康带来了严重的危害。近年来,中国已成为全球气溶胶污染最为严重的地区雾霾污染治理刻不容缓。2013年9月,国务院发布了《大气污染防治行动计划》(以下简称“大气国十条”),明确提出,到2017年,全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上,优良天数逐年提高;京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右,其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60μg/m3左右。这些减排目标被落实到具体的产业部门,制定了详细的减排措施,包括能源结构调整、产业结构调整等措施。
 
京津冀地区大气环境污染特征
 
  1.PM2.5浓度的空间分布
 
  京津冀地区大部分区域PM2.5年均浓度远超过国家二级标准,对人体健康和生活构成了威胁。但由于污染物排放量和气象条件的地域差异,京津冀地区内部各区域的雾霾污染程度有较大差别。具体来说,具有以下特征:
 
  * 张家口地区:气象条件利于扩散,全年风力大于三级的天数接近70%,尽管大气污染物排放量较高,但空气质量较优。2013年PM2.5年均浓度为43μg/m3,是京津冀地区空气质量最好的区域,但仍高于国家二级标准。
 
  * 承德和秦皇岛地区:污染物排放量较少,且气象条件易于扩散,PM2.5年均浓度较低,约为50-60μg/m3。
 
  * 石家庄、邢台、邯郸、衡水、保定、唐山:这些区域污染物排放量高,气象条件不易于扩散,PM2.5年均浓度均超过110μg/m3,属于严重污染区域。
 
  * 北京、天津、廊坊、沧州:日均浓度在90-100μg/m3左右。
 
  从各区域PM2.5日均浓度区间及频数分布可以看出,京津冀地区PM2.5日均浓度区间为35-150μg/m3的出现频率最高,大多数区域超过50%。中度和重度污染天气出现频率较高的是石家庄、唐山、邢台、邯郸、衡水等地,这些区域大气污染物排放量较高,且风力条件难以实现有效的污染物扩散。可见污染物超标排放是雾霾污染的根本原因,治理雾霾污染,减少污染物排放量是根本。
 
  2.PM2.5浓度的季节变化
 
  从PM2.5浓度的季节分布看,京津冀地区PM2.5浓度达到国家一级标准的天数频率为19.32%,平均浓度为20.64μg/m3;达到二级标准的天数频率为29.89%,平均浓度为54.38μg/m3;空气质量不达标的天数占50.79%,大部分日子处于轻度和中度污染。
 
  京津冀地处北方,受到供暖季燃料消费的影响明显,加上冬季污染物扩散条件不利的影响,供暖季和非供暖季的PM2.5日均浓度存在显著差异。2013年京津冀地区供暖季的PM2.5浓度普遍超过国家标准,也明显高于非供暖季水平。PM2.5年均浓度以及供暖季和非供暖季的差异表明,雾霾污染严重的区域多为污染物排放量大、扩散条件差的区域,如石家庄、邢台、保定和邯郸,供暖季PM2.5浓度超标问题尤为显著。污染物扩散条件相对较好的张家口、承德、唐山、沧州等地,雾霾污染相对较轻。
 
  3.风力是驱散雾霾污染的主要力量
 
  当前京津冀地区污染物排放量较大,各个区域PM2.5浓度的变化主要依赖于气象条件的作用。一般来说,大风和降雨可能有效地降低PM2.5浓度,京津冀地区由于降雨较少,污染物扩散能力主要依靠风力因素。
 
  考虑到风力作用具有滞后性,我们对滞后一期的日均风速与PM2.5日均浓度进行了统计分析。结果显示,风力对PM2.5浓度降低具有显著的作用。当日均风速为1.5m/s以下时,PM2.5浓度高于120μg/m3,但日均风速大于2.5m/s时,PM2.5浓度可降至81μg/m3左右,如果日均风速达到3.5m/s时,PM2.5浓度能够降到60μg/m3。
 
  区分城市来看,在污染物排放量较小的地区,日均风速达到2m/s时即可有效扩散空气中污染物质;对于污染物排放量大的地区(例如,唐山、邯郸、邢台、衡水、沧州、石家庄),只有当日均风速大于2m/s时,才能对空气质量改善产生显著作用。风力等级与PM2.5平均浓度的关系表明,风力是当前影响京津冀地区雾霾污染程度的主要影响因素。
 
“大气国十条”的政策效果评估
 
  (1)大气国十条的效果预测
 
  依据2013年9月发布的“大气国十条”,京津冀地区提出了具体的大气污染物减排措施,其中二氧化硫和氮氧化物被列为约束性目标,各地必须完成,成为政府政绩考核的一部分。假如各个区域完成了既定的减排任务,是否可以实现“大气国十条”要求的PM2.5浓度目标呢?
 
  结果显示,如果周边区域不同时减排,几乎所有区域都难以实现“大气国十条”要求的浓度目标,即北京的PM2.5年均浓度达到60μg/m3,天津和河北各地市PM2.5年均浓度下降25%。即使是在周边区域同时减排的条件下,大部分区域也难以实现“大气国十条”要求的浓度目标。能够达标的区域只有北京郊区、承德、石家庄、邯郸。承德和张家口的PM2.5年均浓度本来就低,实际上不需要采纳年均浓度下降25%的浓度目标。
 
  上述结果表明,依据“大气国十条”的污染物减排行动计划难以实现PM2.5年均浓度目标。如果要实现PM2.5年均浓度下降25%的既定政策目标,天津和河北需要进一步加大污染物减排力度。进一步而言,石家庄、保定、唐山、邢台、衡水等区域不能满足于PM2.5年均浓度下降25%的目标,更重要的是尽可能把PM2.5年均浓度降得更低,尽可能减少重污染天气发生频率。北京的减排任务较为艰巨,但仍难以达到60μg/m3的浓度目标,可能需要考虑调整浓度目标。
 
  (2)既定的PM2.5浓度目标下的污染物允许排放量
 
  前述分析结果表明,当前京津冀各个区域制定的减排行动计划,难以实现“大气国十条”要求的PM2.5年均浓度目标。那么,如果要实现“大气国十条”要求的PM2.5年均浓度目标,京津冀各个区域需要减少的污染物排放量究竟是多少呢?本报告基于污染物排放量、风力因素和PM2.5浓度之间关系的数据模型,按照设定的PM2.5浓度目标,模拟了各个区域的污染物允许排放量。各个区域的污染物允许排放量与当前排放量之差,就是需要减少的污染物排放量。
 
  将合成的污染物排放量因子还原为二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘三种污染物,可得到三种污染物的允许排放量。就京津冀地区整体而言,二氧化硫、氮氧化物、烟(粉)尘的排放量需要减少50%左右,才能实现“大气国十条”的目标。但具体到每个区域,减排要求又各不相同。北京市要使得PM2.5年均浓度下降到60μg/m3,需要减少的污染物排放量达到78%。这几乎是不可能完成的任务。从达到既定政策目标的各地区PM2.5年均浓度可以看出,河北省部分地市即便PM2.5浓度降低25%,年均浓度依然在90μg/m3的高位,这也既不符合环境空气质量标准,也难以消除对公众健康安全的风险。因此,京津冀地区需要确定更加科学合理的PM2.5浓度目标,制定现实可行的大气污染物减排行动计划。
 
雾霾治理政策的经济成本
 
  本文基于多区域CGE模型,构建了京津冀地区能源—经济—环境政策模型,模拟了雾霾治理政策带来的经济影响。依据“大气国十条”的雾霾治理政策将导致2017年京津冀地区的GDP总量损失4.80%,2020年的GDP损失10.25%。其中,河北的GDP损失率高于北京和天津,2017年和2020年的GDP损失分别为5.10%和11.7%。导致GDP损失的原因主要是能源和产业结构调整,污染物排放的末端治理、移动源排放控制和VOC减排带来的经济损失程度较小。
 
  为了确保雾霾治理目标的实现,在“大气国十条”的基础上,进一步实施京津冀大气污染防治强化措施(2016-2017),在提高大气污染物减排效果的同时,雾霾治理的经济成本也将增大。依据“大气国十条”和京津冀大气污染防治强化措施制定的雾霾治理政策将导致2017年京津冀地区的GDP总量损失8.45%,2020年的GDP损失16.05%。此时,北京的GDP损失上升为最大,2017年和2020年的GDP损失分别为9.70%和18.17%;河北的GDP损失率仍然高于天津,2017年和2020年的GDP损失分别为8.52%和17.03%。导致GDP损失的原因仍然主要是能源和产业结构调整,污染物排放的末端治理、移动源排放控制和VOC减排带来的经济损失程度较小。
 
雾霾治理不可能一蹴而就
 
  “大气国十条”明确提出了PM2.5浓度目标,也确定了污染物减排行动计划,这在我国的环境政策发展史上是一个重要的进步,但对于PM2.5浓度目标与污染物减排行动计划之间的关系却缺乏足够的科学论证,既定的污染物减排行动计划能否实现PM2.5浓度目标,存在着不确定性。本文的主要结论可以归纳为以下几点:
 
  (一)随着PM2.5年均浓度降低,重污染天气发生频率也将相应降低,但两者并非线性关系。降低PM2.5年均浓度仍然可以作为雾霾治理的政策目标,但雾霾治理的政策重点应转向如何减少重污染天气的发生频率,尤其是冬季静稳天气条件下的污染物排放控制。建议把PM2.5年均浓度70μg/m3作为京津冀地区雾霾治理的过渡目标。如果以PM2.5年均浓度70μg/m3作为过渡目标,京津冀地区需要减少约57%的大气污染物排放量。PM2.5年均浓度达到60μg/m3可以作为京津冀地区雾霾治理的中远期目标。
 
  (二)雾霾治理政策的实施必将给京津冀地区经济增长带来一定的损失,GDP损失程度将随着污染物减排力度加大而增大。“大气国十条”和京津冀大气污染防治强化措施的实施导致的京津冀地区GDP总量损失2017年为8.45%,2020年为16.05%。与雾霾污染导致的人的健康损失相比,也许雾霾污染治理的真实经济成本并没有那么大。地方政府必须正视雾霾治理给区域经济增长和民生保障带来的短期冲击,多管齐下,尽量减轻雾霾治理给区域经济增长和民生保障带来的负面影响。
 
  (三)由于污染物减排行动涉及到区域经济发展和民生保障,雾霾治理不可能一蹴而就,治理大气污染将是一个长期过程。能源和产业结构调整是导致GDP损失的主要原因,但产业转型是京津冀地区可持续发展的必经之路,必须坚定不移地推进产业转型,降低资源环境负荷,控制污染物排放量。
 
  为了使得雾霾治理的政策目标更加科学、更具可操作性,应该将浓度目标转换为排放量管理目标,在科学确定环境容量的基础上,制定现实可行的污染物减排计划,使得PM2.5浓度目标的实现具有科学的保障。在推进产业转型,减少污染物排放量的同时,还应积极探索污染物减排措施的科学化和精细化,切实控制和减少冬季静稳天气条件下的污染物排放。
 
《社会科学报》总第1551期2版