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杨东平:如何解决流动儿童教育问题

作者:21世纪教育研究院院长 杨东平

以改革创新解决流动儿童教育问题
 
摘要:中国快速城市化进程中,伴随着大规模人口流动和农民进城务工,全国出现了大规模的流动儿童。流动儿童和留守儿童约一亿人,他们的义务教育成为当前中国突出的教育公平问题。减少留守儿童的一个重要途径,就是让他们成为流动儿童,从而骨肉团聚,拥有完整的家庭和家庭教育。解决好流动儿童的教育保障,对于促进社会公平和教育公平具有特别重要的意义。
 
  伴随着大规模人口流动和农民进城务工,流动儿童的义务教育成为当前突出的教育公平问题。“以流入地政府为主,以全日制公办学校为主”的“两为主”政策和地方实践经历十多年发展变迁,正向将常住人口纳入区域教育发展规划、将流动儿童教育纳入财政保障范围的“两纳入”转变。与此同时,基于人口控制等原因,大城市流动儿童义务教育出现新的障碍。流动儿童教育仍存在一些整体性和深层次的政策问题,亟待用改革和创新的思路加以解决。
 
顺应人口流动和城市化的内在规律
 
  人口向大城市流动,主要是由于人口集聚产生的规模经济效应,大城市的劳动生产率和工资水平更高,并且有利于创造更多的就业机会。也就是说,城市人口增长是经济发展的结果,是城市的生命力所在,而非政府政策调控的指标。上海交通大学陆铭教授的研究显示,就经济聚集程度而言,中国的问题并不是过于集中,而是过于分散。由于劳动力自由流动的受限,我国绝大多数城市的规模低于最优水平。几十年来,我国大城市人口规划指标一再被大幅突破,同时城市基本公共服务紧缺、基础设施短缺,这主要是因为城市规划是依据户籍人口变化和限制外来人口的目标而制定的,严重滞后于常住人口的实际增长。我们需要突破计划控制的思维定式,认识大城市发展的内在规律,减少对人口增长的恐惧,通过科学地预测人口,调整城市规划,增加公共服务和基础设施的供给,顺应人口流动和快速城市化的大趋势。
 
  中国传统的城乡分治的二元结构进入城市后,正在形成户籍人口和非户籍人口这样新的二元结构,亟待重视和消解。善待流动人口,保障他们的各项权益,帮助他们入户成为新市民,不仅是实现社会平等的基本要求,也是城市社会健康发展的前提。大城市正在面临日益严重的老龄化和即将到来的劳动力短缺危机。2013年底,北京市户籍60岁以上的老人达277万,占户籍总人口的21%。上海的这一比例为27.1%。城市需要大量青壮年劳动力以降低城市老龄化速度,需要大力发展养老服务等服务产业。城市的发展需要高科技产业和高技能的人才,他们也会带动对低技能劳动者的需求,据美国的研究,两者大致是1:1的关系。将流动人口中的中低技能劳动者作为“低端人口”驱赶,不利于城市服务业的发展,是缺乏科学依据的。
 
  此外,大城市人口布局与给非户籍人口提供公共服务,是两个性质完全不同、相对独立的问题。大城市的人口调控主要应当通过产业结构布局调整、建立区域经济协调发展的机制疏散城市功能,以及实行户籍制度改革。流动儿童接受义务教育是法律确定的基本人权。保障这一权益是政府依法行政的基本责任,不能因人口控制而绑架和损害流动儿童接受教育的权利。善待流动儿童,使他们接受良好教育并成为新市民,是大城市健康可持续发展的客观需要。
 
切实降低入学门槛,保障流动儿童的受教育权利
 
  义务教育作为政府提供的基本公共服务,是流动儿童最基本的权利,是防止贫困世代传递、防止阶层固化和教育扶贫的重要举措。强化政府的公共服务职能,扩大城市教育公共服务的供给,降低流动儿童的入学门槛,是当务之急。
 
  在地区间教育存在较大差异的情况下,城市公办学校设置一定的准入条件是必要的,但应该简化和放宽。流动儿童父母只要在流入地有稳定工作和住所,就是流入地的纳税人,其子女就有权进入当地的公办学校接受义务教育。流动儿童在流入地就读的准入条件应该主要是两项:身份证明和居住证明。将社会保险作为流动儿童入学的门槛条件脱离了大多数进城务工人员的实际,应予以取消。
 
  流入地城市限制流动儿童入学的重要原因是教育资源不足。为此,一方面,需要改善教育的提供方式,通过发展民办教育、购买学位等多种方式解决;另一方面,需要从长计议,实行“两纳入”的改革。事实上,公办学校学位不足,正是由于没有将常住人口纳入事业发展和财政规划,公办学校发展严重滞后于常住人口规模。近些年来,在流动人口快速增长的同时,许多城市的公办学校却在不断合并、减少,如北京的小学从1994年的2500多所,减少到目前的900多所。珠三角有的城市至今仍在推行公办中小学撤并工作。当前京、沪、广三地的义务教育小学阶段在校生人数,均低于历史最高水平。1996年之前,北京、上海小学阶段在校生都在100万人以上,2006年降至最低点,分别为47万人、53万人,此后开始缓慢上升。广州市小学阶段在校生2006年达到历史最高点89万人后,开始缓慢下降,2012年为82万人。因此,城市的教育资源供给是具备发展潜力的。
 
加大省级统筹,建立各级政府分担的教育财政机制
 
  正如布坎南说:“在各级政府之间的经济的或有效的职责划分取决于公共行动溢出效应地理范围的大小。”从国际经验来看,流动人口的义务教育作为全国性公共产品,中央和省级政府理应承担主要财政责任。因此,需要建立由各级政府合理分担教育经费的机制。
 
  建议在省内流动的流动儿童的义务教育经费,由省、市、区县三级政府负担,以省级政府为主;跨省流动的流动儿童的义务教育经费,由中央、省、市、区县四级政府分担,以省为主;跨省流动到直辖市的流动儿童的义务教育经费,由中央、市、区县三级政府分担,以市为主。目前中央财政提供的流动儿童教育经费,主要是对地方政府的奖励。建议明确中央政府承担跨省流动的流动儿童义务教育经费的比例(建议不低于50%),这将会是对地方政府极大的激励。
 
  上海市的经验值得学习和推广。市级财政逐年增加对专门招收随迁子女学生的民办学校的生均经费,由2008年的每人每学年2000元逐渐增加到2016年的6000元。经费原则上由市级和各个区县财政对半承担。
 
  目前,义务教育阶段教育经费“钱随人走”的改革已经实行;但高中阶段教育没有相应机制,导致出现借读费、赞助费等现象。建议引入教育券理念,解决教育经费在区域间的“支出流动”问题,以缓解城市地区高中阶段教育经费的不足。
 
发展普惠性民办学校,改善和规范农民工子女学校
 
  在外来人口比例很高甚至与户籍人口倒挂的城市,流动儿童的义务教育完全靠公办学校解决是不现实的,必须大力发展民办学校,改善农民工子女学校,通过购买学位的方式,化解城市公办学校学位不足的难题。
 
  大力发展面向农民工子女的普惠性的民办学校,流入地政府应当予以扶持和规范,加强民办学校师资队伍建设,积极探索适合民办学校的人事管理,实行“多元化”教师身份的方式配置教师资源,确保民办学校教师工作量和薪资待遇与城市公办学校持平。建立帮助民办学校发展的长效机制,通过教师培训、交流轮岗、教学研讨等多种形式,帮助民办学校提升质量,逐渐形成自己的办学特色。
 
  打工子弟学校满足的是低收入流动儿童的义务教育需求,由于其费用低、离务工人员居住地近、入学形式灵活等特点,受到子女无法进入公办学校的务工人员的欢迎,仍会长期存在。对于这些打工子弟学校,应当在保障流动儿童“有学上”的前提下,实事求是地予以区别对待,帮助它们消除隐患,提高教育质量,逐渐纳入民办学校的管理轨道。
 
促进农民工随迁子女异地中考、高考
 
  流动儿童的初中后教育、异地高考等问题日益突显,接受高中阶段教育成为大多数流动人口家庭的基本教育需求。
 
  2012年8月,国务院办公厅转发《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》,各地开始进行异地中考的探索。但政策限制仍然较多,如部分城市规定只面向省内的随迁子女,跨省流动的仍需回户籍地参加中考。天津、上海等地只对农民工随迁子女开放中等职业学校,而且均未与异地高考挂钩。对于异地高考,同样需要降低门槛,可以学籍和连续就读年限作为基础条件。
 
  当前国家免费中等职业教育只惠及城市户籍人口,招生处于不饱和状态。建议放开户籍限制,让农民工随迁子女能够在流入地城市享受免费职业教育。这既可以解决他们的初中后教育和就业问题,也有利于城市职业教育的发展。
 
重视改善农民工子女的学前教育
 
  我国的学前教育、托育工作曾经具有广泛的社会参与度,很多幼儿园是企业、机关、单位、社会团体自办的。在20世纪90年代的市场化改革中,政府大规模取消公办园,将学前教育推向市场,导致出现入园难、入园贵等严重问题。
 
  首先,需要将儿童权益放在首位。目前城市的政策更多扶持占主流地位的公办园和高端民办园,最为弱势的流动儿童群体的学前教育需求被严重忽视。应当增加面向弱势群体的普惠性幼儿园的公共投入,建立联席会议和利益相关者对话的制度,加强与社区和公益组织的合作,给学前教育的社会化发展留出空间,以保证学前教育的福利性和公益性。
 
  其次,善待打工子弟幼儿园。打工子弟幼儿园的差异很大,凡是办园时间久、负责人学习能力强的园、所都发展较好。因此,应当根据实际情况予以区别对待,保证幼教资源的可持续性。
 
  最后,建立“民办普惠园”可供评估的最低质量标准。现有的学前教育评价大多是“一刀切”的硬件要求,而且“就高不就低”,未能保证最低限度的学前教育兜底服务。需要建立和完善政策评估体系,保障学前教育服务的基准供应和资源分配的公平性。
 
  上海在学前教育方面的做法值得借鉴。上海建立了由人口、计生、公安等部门组成的联席会议制度,对学前教育的规划、财政投入、项目建设等进行整体决策,并开展相应的绩效评估。上海创设了摇号、积分进入有余量的公办幼儿园、民办三级幼儿园并设立“看护点”等多种机制,降低流动儿童的入园成本,提供学前教育“全覆盖”的公共服务。
 
完善积分入户制度、实质性地促进流动人口市民化
 
  2014年,国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,提出要统一城乡户口登记制度,全面实施居住证制度,在大城市建立积分入户制度。
 
  从当前各地实施积分入户入学的制度设计看,积分指标、权重与分数的设定向优势阶层倾斜,这对保障农民工子女的平等教育权是不公平的。例如深圳市的积分入学新政策,在降低户口的重要性之时,显著提升了“房产”的重要性。上海市的积分制度,实行学历加分、职称加分、创业加分,更有利于高端人才。而且,现行积分制入学管理的可供学位数远远不能满足随迁子女的教育需求。
 
  户籍制度改革应该“两条腿走路”:符合条件的直接给予户籍;难以马上给予户籍的,逐渐剥离公共服务和户籍的关系,使无户籍的常住人口也能享受公共服务。事实上,2016年1月正式实施的《居住证管理暂行条例》明确规定,“公民离开常住户口所在地,到其他城市居住半年以上,符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的,可以依照本条例的规定申领居住证”。而且规定,持居住证所有人享有包括义务教育、就业服务、卫生服务和计划生育服务等在内的6项基本公共服务。
 
  可见,国家户籍制度改革的顶层设计已经很明确,强制性地将居住证与连续社保挂钩的做法是不恰当的。完善积分制标准,实行凭居住证入学的政策,首先需要撤除的是将居住证与连续社保挂钩,实质性地促进流动人口市民化。[本文摘自21世纪教育研究院《中国流动儿童教育发展报告(2016)》]
 
《社会科学报》总第1560期2版