公告栏:

首页 > 时政·改革 > 列表

政治权力清单制度本身也应规范化

权力清单制度旨在规范权力行使中的乱象

 

2014年10月中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出“推行政府权力清单制度”,加快建设法治政府。翌年3月中央办公厅和国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,在全国范围推行政府权力清单制度。近两年来,地方各级政府纷纷推出了自己的权力清单,只要上网点击关键词,各地各部门各种样式的权力清单就会呈现出来,成为改革的一道靓丽风景线。

 
  中央“意见”要求各级政府工作部门,将行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等,以清单形式明确列示出来,向社会公布,接受社会监督。公示政府权力清单是意义重大的改革,因为长期以来政府权力行使常出现各种乱象,有滥权乱作为的,有设租寻租以权谋私的,有推卸责任不作为的,凡权力运作不当,都会给国家造成巨大损失,会严重阻碍我国经济建设步伐和改革进程。中央希望通过建立权力清单和相应的责任清单制度,规范政府权力,明确各级政府工作部门职责权限,推动简政放权,提高行政效率,加强监察监督,全面推进依法行政。
 
  建立权力清单制度是国务院部署的重要改革任务,是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措,对于深化行政体制改革,建设法治政府、创新政府、廉洁政府,具有重要意义。可以这样讲,建立权力清单制度就是深化改革,是为政府权力设定边界,整治权力行使中的乱象,将权力关进制度的笼子。
  
权力清单制度本身也要统一规范化
 
  权力清单用于规范权力,但各地权力清单却做得很不规范。中央让各地各政府单位自行表列权力清单,并没有规范权力清单形式与内容的文件,也没有相应的行政法规,没有经由全国人大和地方人民代表大会审议立法。从已上网公开的各政府部门公示的清单来看,由于缺乏统一法定标准,各地各政府单位各自为阵,权力清单的编排五花八门,十分混乱,存在着划分权力的标准不统一、制度推行流程不统一,清单的格式规范不统一,清单覆盖的行政机关的层级不统一,清单公示渠道不统一等问题。
 
  如广州市的权力清单涵盖的行政职权包括:行政审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决、行政给付、行政监察和其他行政权力。而安徽省的权力清单的职权分类则为:行政审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决、行政给付、行政奖励、行政确认、行政规划和其他行政权力。广州市的权利清单清晰地解释了权利清单的查询方法与流程图,但安徽省的权利清单并没有解释得如此详尽。
 
  有些政府部门干脆走起了过场,搞起了形式主义的一套。如有政府单位的权力清单是“大清单”,并没有对具体的行政职权进行详尽解释,这样的“大清单”其实就是一本“糊涂账”,没有起到理清权力边界的作用。有些政府的权力清单仅仅用数字说明自己已经下放了许多行政审批项目,却不告知具体下放了哪些项目。这种行为看似践行了中央“简政放权”的精神,其实很有可能下放的都是一些政府本身就不得利的权限,或者只是进行了权力的“合并同类项”。有些省份已经做到了省、市、县、乡(镇)四级政府都进行权力清单公示,而有些省份并未公示市级及以下级别政府的权利清单。
 
  由于对法规理解不一致,在权力分类和项目数量上,也就产生了差异。同一个省内,有的县梳理出2800多项权力事项,有的梳理出不到2300项行政权力。这些不统一不一致,影响到行政审批制度改革的规范化、标准化推进。对于取消和下放行政审批事项,有些地方政府习惯于攀比数量,甚至把这个数字作为政绩来考核,却没有充分考虑到审批权下放的实际效果。如某省政府下放给区政府100多项审批事项,但区级部门确认能行使的权限不到50%,导致审批改革效果大打折扣。
 
  另外,在对各地各级政府的权力清单进行梳理的过程中,我们也发现,不同地区不同级别的政府的权力清单的公示网站也没有统一。有些政府将清单公示于政府官网,有些公示于政务服务网,而有些政府为权力清单的公示建立了专门的网站。
 
  此外,公开权力清单没有体现出足够的服务性和便民特征。地方各级政府公开权力清单,对于公众约束和监督政府权力行使,在效果上还不是很突出,没有向民众提供方便,民众对此是不闻不问。对政府而言,权力清单尚未很明显地促进政府职能转变,事中、事后监管职能还没有得到预期的强化。权力清单的动态调整,还没有与社会需求完成无缝对接。
 
  权力清单用于清理权力运作中的乱象,而自身却也五花八门混乱不堪,各搞各的,让人无所适从。用于规范权力运作的政府权力清单本身,也应该是规范化的。权力清单制度的相关法律法规及文件的缺失,可能是导致各地各级政府权力清单缺乏统一的标准与规范的直接原因。针对这个问题,我们认为,应当推进权力清单制度的标准化与规范化建设。中央政府应当尽快公布标准化的权力清单模板,以制度的形式设立标准,使得权力清单的建立、编制、公布与实施规范化,并推进权力清单制度涵盖至各级政府的各个部门。
  
责任清单应尽早兑现
 
  简政放权不能止于列出权力清单,更为重要的是完成与清单相关的制度配套,特别是健全监管制度。公示权力清单,打破相关部门之间的信息壁垒,构建监管信息共享空间,可为加强监管提供基础性信息支撑。地方政府持续深化推进行政审批制度改革,要把注重权力结构调整,放在与削减审批数量同等重要的位置上,要精简机构,明确责任。明确每项权力的行使主体和不同部门的权力结构配置,才能解决行政审批制度改革的上下同步、左右协调、前后衔接等问题,加快形成引领经济发展新常态的体制机制。
 
  权力清单制度是与简政放权相配套的改革,但权力清单的起草与发布者是政府,政府自行裁定自身的权力,这本身就存在一定的不合理性,因为政府本身并不是权力的法理来源。在发布者与实施者是同一主体的情况下,权力清单制度如何才能不演变为政府的自导自演走过场,又如何防止出现权力乱象或者不作为现象呢?其关结点在明确责任,公开透明,将自身纳入公众的监督之下。
 
  当权与责没有绑定在一起,且权力缺乏有效监管监督时,权力清单本身也就失去了“明确政府权力界限”意义。这就要求我们在建立权力清单的同时,应当遵循责权一致的原则,建立起与之相对应的“责任清单”,并为权力清单制定“流程图”。在“责任清单”内,应该梳理与罗列与行政权力对应的责任事项、明确责任主体,并且健全问责机制,将权力清单制度与责任清单制度有机连接。而“流程图”的作用则是将权力的行使程序化,规定权力行使的条件、时限、程序。
 
  中央、国务院《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》指出:分门别类进行全面彻底梳理行政职权,逐项列明设定依据;对没有法定依据的行政职权,应及时取消;依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查;在审查过程中,要广泛听取基层、专家学者和社会公众的意见;公布权力清单;积极推进责任清单。
 
  通过对《意见》的解读与总结,我们可以确定,权力清单应当包含两个方面的内容:一是权力目录,即罗列与解释权力的名称、行使权力的主体、权力的合法性依据等;二是权力行使流程,即罗列与解释权力的行使条件、期限、行使程序、监督方法等。
 
  对于权力行使流程,不应有权而无责,责任清单应早日兑现。
 
  权力清单公示的不仅仅是政府的权力,更是政府的义务与责任,权力清单不能脱离责任清单而存在。但是我们看到,在建立权力清单的同时建立起责任清单的政府少之又少。安徽省政府是推行“权责一体”的先行者。在建立权力清单制度的同时,安徽省率先建立起了与之相匹配的政府责任清单制度。这份责任清单一共编制了1.2万条责任事项,2万条追责情形,3万条法律法规依据。针对权力清单内的每一项行政权力,将权力对应的责任转化为具体的清单条目,责任明确到人、到岗,责罚制度清晰,追责情形具体,责罚体系完善,且明确指出了行政机关在权力行使中应履行的义务以及未履行义务可能带来的后果。
 
  权力清单的公示不应是“一次性”的。在梳理各地各级政府权力清单的过程中,我们发现,许多政府并没有界定权力行使的期限,更没有在发布后根据现实需要对权力清单进行调整与修改,同时也没有在公示权力分类时规定各项权力行使时的规范。权力清单“流程图”的缺失,不仅会使各级政府与行政机关及其公职人员在行使权力时无据可依,亦会导致群众难以行使监督权。
 
  权力清单只有在有效的监督下执行,才不会沦为自导自演的纸上谈兵。对权力的有效监督,是权力行使流程中的一个重要部分。在公布权力清单时,应当选定恰当的监督主体,并且创新权力监督模式。北京市西城区政府就是权利监督模式创新的典范。西城区政府将责任清单的完善与信息化政府建设结合起来,创建了行政权力标准数据库,对区内政府及各个职能部门执行行政权的情况进行监控监督,同时还制定了配套的考核机制,如《西城区行政权力公开透明运行工作过错责任追究暂行办法》和《西城区行政权力公开透明运行工作投诉受理办法》等,使责任追究可以操作,责任清单得以兑现。
  随着各级政府及各个政府部门相继公布自己的权力清单,权力清单制度已进入了实践总结和制度完善的阶段。权力清单制度的建立取得了卓著的成果,但是依然存在着诸多问题,需要进一步完善,规范权力运作的政府权力清单制度本身也应规范化,这些问题的解决,也正是我们在下一阶段健全权力清单制度的着力点。
 
《社会科学报》总第1564期3版