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秦前红:以香港基本法维系一个平衡的特区宪制架构

作者:中国港澳基本法研究会副会长、武汉大学法学院教授 秦前红

    香港回归祖国已二十年。二十年间沧海桑田,香港依旧保有东方明珠的夺目魅力,这一切的背后,《中华人民共和国香港特别行政区基本法》功不可没。必须指出,香港基本法在整体气质上有两个特点:其一,基于尊重既有制度的保守气质;其二,基于顺应民主原理的开放气质。在政治体制的相关规定上,两者都有体现。港英时期的总督集权体制,曾被广泛认为是达成行政高效、避免政治掣肘的优良制度。众所周知,“一国两制”方针的重要内容之一是保留香港地区原有制度的优势。于是,基本法中可以看到以“港督”体制为模板的制度设计,尤其是对于行政机关的广泛授权。换句话说,虽然制定基本法、建立特区,对于中华民族算是开拓性的创举,但承认、保留,乃至进一步发挥香港原有制度的特点,是隐含在基本法中的一条线索。随着基本法的实施,“行政主导原则”逐渐成为在学理上对香港特区政治体制的扼要概括,尤其是,相对于特区立法会而言,特首及其领导的政府在编制财政预算、推行公共政策、改革行政体制等方面拥有明显的主导地位、优势地位。
 
  当然,1980年代的香港在经济结构、社会情势、政治氛围等方面与今天已经相去甚远,“旧制度”总归有其不适应性,基本法也不能全然以“保守主义”原则来解读。这就与第二个特点有关,即基本法点明了香港政治体制的终局发展目标,也在发展的方式、节奏等方面留下了相当大的开放性。香港基本法第45条、68条明确规定了行政长官、立法会(全部议席)应最终实现由普选产生,同时规定,要根据“实际情况”和“循序渐进”的原则进行。根据这些规定,2010年曾成功地实现了一次“政改”,小幅扩大了特首选举与立法会选举的民主基础。这意味着,遵循基本法的“框架”与“目标”,香港的政治体制不会停留于过去,而会逐渐地走向一种具有更多代议色彩、更反映本地民主特色的体制。
 
宪制架构不平衡已暴露弊端
 
    很显然,保守气质与开放气质之间存在紧张关系。港督的集权主义当然排斥自下而上的民主授权、排斥制度化的分权制衡,因此,当行政主导体制想保有港督体制的优势时,不能不留意到走向民主化的改革必然会削弱这些优势。一方面,基本法授予行政机关诸多权力,另一方面,在行政长官的终极普选未实现之前,特首本人不能免于政治权威不足的客观现实。在一个开放的、法治的社会,如果缺乏足够的民意背书,纸面上的权力是难以用好用足的,此乃至明之理。可以说,在继承行政优势体制与承诺民主愿景之间的拉扯,损害了香港特区宪制架构的内在平衡。不仅如此,根据基本法的规定,立法会所拥有的职权是有限的,明显逊于行政机关。但由于当前的立法会议席有超过一半由来自直接选举当选的议员执掌,使得立法会在扮演政府施政之“监察者”角色时,颇有政治实力。不得不承认的一个现实是,在间接选举产生的特首与过半直选产生的立法会之间,权力的天平逐渐滑向后者一边。这不是一种平衡的宪制架构,其弊端已经暴露无遗:
 
  第一,公共政策的制定成本不断升高。行政长官领导特区政府,负有发起法律案、实施公共政策,从而解决民生经济难题的首要责任。但现实政治中的弱势地位,迫使特首及其问责官员团队投入更多时间、资源去争取拥有立法权的立法会的支持。在政党政治远未成熟的香港特区,这种政治资源整合过程的难度极大,推高了任何一项公共政策的制定成本,拖延了其实施时点,恶化了管治困局。
 
  第二,政治生涯渐成畏途。对于行政长官、问责官员而言,不能不抱有政治志向、政策愿景。但一个不平衡的宪制架构,使得行政机关虽在法律文本上有权、有责,却在现实中颇受掣肘。不宁唯是,作为“据有”主导性的法定权力的主体,管治的困局、政策的难产,无一不需负上政治责任,承受舆论压力。如今香港的现实是,有才华、有抱负的年轻人目睹公职机关的“权责不匹配”,对从政持观望、徘徊态度。长此以往,必然伤害“港人治港”的人才基础。
 
  第三,扭曲立法会的应有地位。立法会是香港基本法明确承认的“特别行政区立法机关”,是本地宪制框架内的重要机关之一。与港英时期(严格讲,是1995年改革之前)的立法局不同,立法会不是行政长官的附庸,而是具有独立法律地位的机关,其职权——除了立法权,更包括批准政府预算、人事任免确认、监察政府、弹劾特首等广泛权力——由基本法直接授予。受制于立法会渐进普选之路的现状,立法会议席分配不能与直选得票情况完全匹配,加重了部分党派或议员监察政府施政的动力。近几年来,“拉布”现象愈发频繁,令“行政·立法”关系呈现恶化趋势,实则扭曲了立法会的应有地位。随着特区政府顺利换届,政治氛围有走向缓和的迹象,但不平衡的宪制框架仍然令行政机关与立法机关之间“制约”有余,“配合”不足。
 
尽快为政府匹配足够的政治正当性
 
  “解铃还须系铃人”。如何修正当前香港特区宪制架构中的不平衡性,答案仍在基本法之中。尽管这部法律中并存的保守气质与开放气质之间会有张力,但政治体制上的“未完成状态”本身也意味着有足够的法律空间去缓解这种张力。从根本上讲,在香港这样的地方,一个有权、有效的政府,终须寻求基于民主的授权,从而令管治权的法定性与正当性无缝衔接。面对当前的管治局面,我们的解决方案不是让政府逃避责任,不是限缩政府的职权,而是尽快为其匹配足够的政治正当性,令宪制架构趋于平衡。基本法规定,行政长官的产生办法,“最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”。关于何为“广泛代表性”,何为“民主程序提名”,此前已经有很多探讨,其中不乏真知灼见。“2015年政改方案”未能通过,原因很多,难以一概而论。但中央政府对于“一国两制”方针的承诺没有改变过,基本法的上述条文仍然是讨论的基础,仍然是拥有不可置疑的规范性的宪制要求。
 
  在影响到实现特首普选及后续立法会普选的政改能否顺利通过的诸多因素中,笔者认为,最关键的,是如何设计出一种提名机制,令选举过程保有其“本质性的有效竞争”,同时也确定地令中央政府对与民选的特区政府之关系感到安心。无论如何,在内核上受损的普选,毋宁只是名义上的,恐无助于实现特区宪制架构的平衡。守护基本法,不仅需要耐心、恒心,更需要智慧。新一届特区政府已整装待发,未来的日子,或可期待。
 
《社会科学报》总第1565期1版