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实现政府职能转变在于行政资源优化配置

作者:国家行政学院教授 许耀桐

    新一届政府成立以来,特别是在党的十八届三中全会以后,把简政放权、深化行政审批制度改革作为转变政府职能的先手棋和当头炮,印发了一系列取消和下放行政审批事项的文件,取消一批职业资格许可和认定,严格控制新设行政许可。取消就是对社会放权,下放意味着由下级政府承办有关审批事项。三年多来,国务院部门共取消和下放行政审批事项618项,占原有行政审批事项的36%。从数字上看,各地也取得了不错的成绩。同时,大部门制改革在地方有了实质性进展。大部门制度本质是要归并政府管理同类事项,实现行政资源的优化配置,既是实现政府职能转变的一大载体,又是政府职能转变的成果体现。在很多地方,综合执法部门组建起来了。
 
  政府行政方式注重法治化、规范化、集约化、信息化、问责化。新一轮转变政府职能改革中,党和国家非常重视法治化,强调政府及其部门要编制权力清单、责任清单以及有关市场准入的负面清单,划定政府权力运行的界限,得到各级官员以及市场主体的认同。当然,具体发挥作用的效益需要另行探讨。社会信用体系建设得到高度重视,初步发挥了促进经济社会发展的威力。在国务院发布的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》指导下,国家发改委正在起草和完善政务、个人、电子商务等重点领域诚信建设的有关指导意见。各地积极完善失信惩戒和联动响应机制,加大对失信企业的监管力度,着力营造公平公正公开的市场环境。尽管存在一些问题,关键突破点在于以下几个方面:
 
  强化改革的整体研究设计。要对当前经济社会发展进行全盘的深入研究,充分发挥专家学者的作用,厘清改革的四梁八柱,找准那些牵一发而动全身的关键性改革而重点推动,不能四面出击。一定要有充分的调查研究,把改革方案做细做实做全面。要注意调动人的积极性。首先是要把公职人员的保障和激励机制当作优先内容。1978年我国启动的改革得到有力推进,说到底是搞活了激励机制,让人的主体性得到充分发挥。建议国家在堵后门的同时,开好正门,让公职人员生活得体面而有尊严,同时在职位、培训、考核等各方面建立真正有效的内部竞争机制。其次,要通过立法对地方改革创新加以授权。再次,要探索一种对改革创新的“容错”乃至“容败”机制。
 
  加大法律法规工作力量。法治要得到落实,首先是要使法律法规跟得上时代发展步伐,而我国相关立法机构、法制机构和司法机构必须得到强化,不仅应当扩充人员力量,更要提高人员素质。只有如此,他们才能及时处理各种法律诉求,包括通过立法为地方改革创新加以授权。要注意推广好的创新经验做法。我国改革始终有自上而下和自下而上的结合。比如行政审批制度改革早在2000年就在地方开始各种探索,后来得到中央认可,形成改革气候。现在的行政审批局也得到中央认可,在全国推进,而2008年在四川武侯区就率先成立了。现在上海自由贸易区的证照分离在各地复制推广,也得到广泛认可。推广这些好的创新经验和做法,有助于在全国营造良好的改革氛围,鼓舞士气。
 
  要把政府监管作为此后政府职能的重心加以研究探索。学术理论界要积极主动研究监管的方式方法,给政府以理论指导,政府要积极探索监管实践,补足短板。整个监管要平衡好个人权利和政府权力的限度,有助于社会整体利益。加大政府协调力度。要通过政府协调,针对改革事项的重难点和关键支撑,进一步理顺部门间关系。比如信息化建设、信用体系建设等,都是事关改革的重要基础设施,必须强化,而强化的重点就在于部门间关系。当然,说到底是要打破狭隘的部门利益。对全国层面的行政体制改革,我们并无具体成熟或完善的建议方案,但基于对改革进程的总体理解,我们认为今后行政体制改革应当紧扣时代主题,明确经济新常态下行政体制改革的思路,协调各方利益。
 
  从短期来看,经济新常态下,发展经济是第一要务,行政体制改革应该以培育公平竞争的市场环境、释放社会大众的创新热情、促进生产要素的自由流动为目标,在供给侧结构性改革战略的引领下,加快职能转变,强化社会管理和公共服务职能,提升行政效率,降低行政成本,加强政府对市场的回应性,为其他领域的改革赢得空间和时间。
 
  从长期看,行政体制改革一定要往高处站,朝远处看,向宽处行,在“四个全面”战略布局和统筹推进政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态建设和党的建设的大背景下确立改革目标和路径,致力于国家治理体系和治理能力的现代化。横向上进一步完善大部门制度。纵向上理顺上下级间政府关系,着重于以事权划分改革来带动整个中央与地方关系的优化。优化人员队伍管理,以薪酬待遇制度改革带动干部人事制度改革。明确行政决策的法定程序,建立健全科学民主法制化的行政决策体制,降低政策成本,提高决策的科学性。进一步探索、推广行政三分制改革。稳步推进行政区划和行政层级改革。大力推进事业单位改革。
  行政体制改革是一项系统的工程,既要统筹兼顾,列出改革清单和时间表,有序推进,又要把理性精神和渐进策略相结合,处理好效率和公平的关系,同时要征求各方意见,努力达成共识,寻求改革的最大公约数。最后,必须强调的是,所有的改革都离不开解放思想。政府管理一系列规则制度的背后都体现和渗透着某种价值观。价值和制度是治国理政的两个根本,而又以思想价值的重塑为引领。一些改革之所以迟滞,在相当程度上和思想解放不到位有很大关系。
 
《社会科学报》总第1570期1版