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行政体制改革要往高处站,朝远处看,向宽处行

作者:国家行政学院教授 许耀桐

    对全国层面的行政体制改革,我们并无具体成熟或完善的建议方案,但基于对改革进程的总体理解,我们认为今后行政体制改革应当紧扣时代主题,明确经济新常态下行政体制改革的思路,协调各方利益,除继续深入推进简政放权、深化放管服改革外,还要统筹中长期目标和短期目标。从短期来看,经济新常态下,发展经济是第一要务,行政体制改革应该以培育公平竞争的市场环境、释放社会大众的创新热情、促进生产要素的自由流动为目标,在供给侧结构性改革战略的引领下,加快职能转变,强化社会管理和公共服务职能,提升行政效率,降低行政成本,加强政府对市场的回应性,为其他领域的改革赢得空间和时间。从长期看,行政体制改革一定要往高处站,朝远处看,向宽处行,在“四个全面”战略布局和统筹推进政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态建设和党的建设的大背景下确立改革目标和路径,致力于国家治理体系和治理能力的现代化,在大部制改革、政府间关系、干部人事制度、行政决策体制、行政分权、行政区划、行政层级、政事分开、应用新科技等领域全面推进。
 
  1. 横向上进一步完善大部门制度
 
  借鉴深圳的大系统设置格局,国家层面在这一方面仍有空间可为,可以对现有不同部门加以调整,也可以新组建一些功能相对集中的国家局,最终形成“大工业、大农业、大交通、大卫生、大科教和大社会管理”的大部门体制安排。为进一步发挥智库在政府决策中的支持作用,完善研究、决策、执行机制,可以考虑成立国家战略研究局,将国务院参事室、国务院研究室等政府研究机构加以整合。
 
  2. 纵向上理顺上下级间政府关系
 
  在某种程度上说,我们现有的中央和地方关系基础总体上是上个世纪 90 年代通过分税制而形成的,这一财权直接影响了很多其他的事权,而事权本身定位不清,又在财税资源分配上带来消极影响,“跑部钱进”的现象一定程度上扭曲了中央和地方关系。今后政府要着重于以事权划分改革来带动整个中央与地方关系的优化。当前改革所处的时机和形势,对于理顺这一上下级关系较为有利。
 
  3. 优化人员队伍管理,以薪酬待遇制度改革带动干部人事制度改革
 
  我们现行的公务员管理体制特别需要进一步优化。结合现在公务员行政执法类和专业技术类管理规定的出台,要真正落实好这些制度,必须在薪酬待遇的设计上体现差异,符合不同类特性,但同时综合管理、行政执法与专业技术三大类公务员作为公务员群体的共同构成,也要符合社会对这一群体的定位。这一薪酬待遇问题解决了,就能相当程度上解决一般公务员当下激励不足、不愿干事的问题。
 
  4. 建立健全科学民主法制化的行政决策体制
 
  科学决策就要充分利用政府数据、数据公司数据、政策利益个体数据及社会大众的数据,综合运用云计算、区块链、模拟决策剧场等新技术、新方法提高行政决策的预见性和前瞻性,强化公共政策的预评估能力,从而降低政策成本,提高决策的科学性;民主决策则要求通过协商民主、扩大公民参与、优化议事规则等方式在行政决策过程中贯彻民主价值;法制化则意味着明确行政决策的法定程序,特别是重大行政决策必须通过公民参与、专家论证、风险评估、集体决策的方式来进行,确保行政决策的科学化和民主化。当前中央层面宜出台数据共享政策,规范数据共享流程,完善相关技术和政务服务标准,分阶段分步骤统筹推进各地方改革;注重数据安全防护,完善网络数据保护体系,加快制定安全标准和制度规范,并加强公务人员数据安全意识培养,规范数据的使用流程和权限;建立起以政府CIO(首席信息官)为核心的完整的信息化综合管理机构,并配套一系列政府数据资源管理的相关制度,推动政府 跨部门业务系统的协同和整合。
 
  5. 进一步探索、推广行政三分制改革 
 
  行政三分制改革是对行政管理体制进行纵向和横向两个维度的梳理,通过行政权力的重构,实现行政决策权、执行权和监督权的相辅相成和相互制约,提高行政效率,增加政府管理透明度,助力政府职能转变。深圳早在 2003 年作为试点实行行政三分制改革,但这一模式只是在政府领导和专业职能的两分基础上进行适当的职能分离,并未解决政府自身整体受外部制约的问题。在下一步的改革实践和全国推广中应总结经验,一是要进一步界定决策单位和执行单位之间的权责利益关系,合理配置职能,引导双方建立合同关系,并通过绩效考核保证政策的有力执行;二是引入市场竞争机制,确保政府部门在不放弃政策制定权的前提下,在执行机构层面敢于打破官僚体制的垄断,完善公共服务招投标制度,调动各方资源和积极性,提高公共产品和公共服务的供给效率和供给质量;三是完善监督体系,重组纪检、监察、审计等监督监管资源,完善舆论监督和社会大众监督的渠道。
 
  6. 稳步推进行政区划和行政层级改革
 
  层次少、幅度大、扁平化的行政治理结构是世界各国地方行政区划的改革方向。当前中国有 34 个省级行政区,存在着省域面积大、人口多,省区划分不合理,能极大带动区域发展的直辖市数目过少,区域发展受到省辖区的分割阻隔等问题,亟需通过省级行政区划改革来解决。要根据经济发展状况、人口变迁及城市化水平,适度调整行政区划,增加省级特别是直辖市的数量,合理调整相邻行政区归属,尽快出台行政区划法,完善行政区等级升级的考核、审查、报批体系和程序,在十三五期间重点推进京津冀、东部沿海地区城市(如深圳)等区域的行政区划调整工作。当下鉴于贸然增设省份的巨大成本,可以考虑把经济中心城市增设为直辖市,以此对我国现行省级行政区域进行合理设置。在省以下行政层级改革方面,有序推进省直管县改革,抓好以下几项重点工作:第一,明确省直管县的政策目标为城市化进程中处于弱势的农业县、贫困县等,坚持为农村发展托底的政策导向,通过财政转移支付、发展现代农业、深化农村土地制度改革等方式,保证城市与农村共享繁荣;第二,修订设市标准,重启撤县改市政策,适度弱化行政级别与权力大小之间过于紧密的关联;第三,根据市县的关系紧密度,合理推进县改区,形成区域协同效应和规模发展效应。
 
  7. 大力推进事业单位改革
 
  事业单位改革是我国全面深化改革的重要组成部分,在中央印发的科技、教育、文化、医药卫生体制改革等系列文件中,事业单位的管理体制和机制改革是重要内容。现阶段,事业单位的清理和分类工作初步完成,去行政化、取消事业单位行政级别、落实单位管理自主权、建立灵活的人才管理机制是下阶段事业单位改革的主要目标。具体来讲,事业单位改革可以沿着如下路径予以推进:第一,明确事业单位公益性的标准和规则,事业单位的管理应该符合公益优先的原则,这就需要社会各界对于公益性的内涵、标准和规则达成共识,形成事业单位管理的基本规范;第二,加强事业单位管理的制度建设,根据分类改革的原则和实践,修订《事业单位登记管理暂行条例》及实施细则,对事业单位与政府、市场和社会的关系加以明确;第三,在公益类事业单位内部管理中引入市场运行机制,使各类资本可以平等进入公益服务领域参与竞争,激发事业单位自身的活力;第四,在划为公益二类的医院和高校两个领域逐步完善法人治理结构,实行更有灵活性的人才选拔机制、管理制度和薪酬制度,通过市场这个熔炉对医院和高校进行筛选和淘汰,引导医疗和教育服务的有效供给。此外,在信息公开透明、廉洁政府、法治政府建设、政府和社会的分权、国企改革等方面也应当在今后的行政体制改革中进一步推进与落实。行政体制改革是一项系统的工程,在这项工程中,既要统筹兼顾,列出改革清单和时间表,有序推进,又要把理性精神和渐进策略相结合,处理好效率和公平的关系,同时征求各方意见,努力达成共识,寻求改革的最大公约数。最后,必须强调的是,所有的改革都离不开解放思想。政府管理一系列规则制度的背后都体现和渗透着某种价值观。价值和制度是治国理政的两个根本,而又以思想价值的重塑为引领。一些改革之所以迟滞,在相当程度上和思想解放不到位有很大关系。想当年,社会主义绝不可能搞市场经济成为一条铁律,但后来我们党突破了这一“禁忌”,迎来了事业的大发展。在我们行政体制改革中,关于政府与社会关系、政府与市场关系以及政府自身内部的职责关系定位都还需要再次解放思想,探索到底政府可以放手哪些事务,可以实行什么样的体制关系。比如行政权力上的决策、执行、监督等内在制约是否会滑向西方的三权分立体制?政府的适度放权是导致党和政府能力的削弱还是提升?只有思想上先行,我们的行政体制改革才能大踏步前进。
 
《社会科学报》总第1573期3版