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土地三权分置改革面临的关键问题

作者:四川省社会科学院副院长 郭晓鸣

    土地承包制是我国农业的基本制度,其通过所有权与经营权分离的方式“还田于民”,重构了农业的微观制度基础,极大地调动了农民在传统体制下被长期压抑的积极性,实现了中国农业令人瞩目的突破性增长,但是,这一制度创新是在当时公平优先并且需要最大限度减少利益冲突的历史背景下实现的,因而形成了按人口均分土地的基本模式,不仅家家包地,户户种地,而且普遍一户多地、一地多户,导致土地零碎化矛盾十分突出。在农业发展突破满足温饱的需求之后,以土地均分为基本特征的超小规模小农经营方式的局限性就必然日益充分地暴露出来,一是土地经营兼业化,来自于土地的收入有限,非农业收入逐步成为农民的主要收入来源。二是土地经营副业化,对土地收入的依赖度不断降低,怱视农业现象日趋加重,农业逐渐由主业沦为副业。三是土地经营粗放化,种地日益粗放,撂荒现象日渐严重,土地利用效率下降。总体上判断,由于自给性的小农经营难以吸纳先进的农业技术,无法承担采用新技术的技术风险,不能满足农业标准化生产的基本规模需求,在解决农产品质量安全问题上面临较大困难,因而小农经营方式的衰落成为普遍性态势,事实上构成了当前农业供给端必须破解的重构农业经营方式的基本难题。
 
三权分置改革的现实需求
 
  农村土地三权分置改革正是在这样具有挑战性的背景下启动和向前推进的。
 
  首先,三权分置改革是顺应当前现实需求的政策选择。现在我国有2亿多农民工进城,虽然其对土地依赖性大幅下降,但由于在现有体制下他们的市民化过程并不彻底,进城的稳定性缺乏保障,对大多数农民工而言,土地的保障性功能有所降低但依然存在,因此不放弃承包权而让渡经营权,离地而不失地,就成为大多数进城农民具有现实合理性的必然选择和基本趋势。因此,由于我国城市化的转型发展任务极其艰巨,进城农民的市民化面临着经济基础和制度条件的双重约束,因而必然是一个渐进的过程。在此背景下,土地三权分置改革通过保障进城农民的基本土地权益和放活经营权以提高极为稀缺的耕地利用效率,无疑为破解上述现实困境提供了有价值的政策选择。
 
  其次,三权分置改革是为解决土地流转现实矛盾提供政策依据。尽管土地流转已有较长时期发展并取得重要进展,对我国农业转型发展发挥了重要促进作用,但普遍性存在三方面矛盾,一是集体经济组织所有权主体虚置,对土地流转后的使用“不知情”,对土地毁损、质量下降、改变用途等缺乏基本监管,所有权主体地位缺失。二是农民土地被流转。由于土地权能残缺,地方政府在土地流转中代民做主,过度行政干预,农民独立的土地承担权益得不到有效保障,对土地流转“不安心”。三是土地流转后短期化利用问题突出。由于产权关系不清晰,流转过程不规范,流转协议缺乏法律约束力,土地流转后必然存在不稳定现象,受让土地的各种主体难以形成长期性土地投资行为,对土地流转“不踏实”。
 
  因此,在集体经济组织“不知情”,农民“不安心”和经营者“不踏实”的背景之下,深化农村土地制度改革就必然地成为一项极为紧迫的任务。其关键点是必须重构让集体经济组织知情、农民安心和经营者放心的土地产权体系,稳定各个主体的利益预期,这正是当前深化农村土地三权分置改革的现实需求和实际价值。
 
明确三权的权能边界
 
  从现实看,规范土地三权分置改革的关键是明确三权的权能边界和相互关系,坚持三权必须相互衔接,同等保护。
 
  第一,坚持土地所有权的核心是处置权。集体经济组织是农村土地的所有权主体,必须从根本上改变长期存在的产权主体虚置现象,实际控制承包权和经营权的具体行使过程。对土地流转,集体经济组织应有基本知情权,要有管理职能,要登记备案。对土地使用,集体经济组织应有监督权,要防止毁损、闲置、改变用途,要有效保护农地,维护集体土地上承载的全体成员的共同利益。
 
  第二,坚持土地承包权的核心是财产权。保障土地承包权首先必须做实农民承包权,其关键是三个方面:一是锁定成员权,必须坚持只有集体经济组织成员才能享有承包权,不能随意变动或扩大,不能将集体经济组织成员与开放度扩大条件下新进入的村民的身份相互混淆。二是扩大承包权权能。对集体经济组织成员而言,除明确界定土地使用、收益、流转权之外,还应赋予继承、抵押等权能,改变目前农民土地承包权权能残缺的现状。三是农民自主转让。让渡经营权是农民实现财产权的自主选择过程,必须坚持充分尊重农民意愿的制度底线,不能以任何理由和任何方式干预和侵害。
 
  第三,坚持土地经营权的核心是收益权。保障收益才能为土地集中和适度规模经营发展奠定基础,在高度重视行使土地经营权不能改变集体所有性质,不能改变土地用途,不能损害农民承包权益三大基本前提之下,保障土地经营权主要有个五个重点:一是同等享受法律保护。二是同等享受农业扶持政策。三是同等享受抵押融资权力。四是经营权行使过程不受他人干预。五是合约期内承包权变动不能影响经营权存续。
 
  在确切意义上,农村土地三权分置改革最重要的突破在于土地承包权与经营权的分离,其核心和关键就是从完善产权制度上为进一步放活经营权提供稳定的制度支撑。可以预见,在这一改革深化推进的过程中,由于产权更加清晰,产权保护更加有效,土地流转规模会更大,流转的稳定性会更强,土地利用效率将会更高。但是必须清醒地认识到,土地三权分置改革涉及多元主体之间的利益调整,特别是事关农民利益保护和农业安全等重大问题,必须坚守底线,防范风险,有序推进。
 
关注三个方面的关键问题
 
  在当前推进农村土地三权分置改革中,需要重点关注三个方面的关键问题:
 
  一是有效解除农民的后顾之忧。现实中农地三权分置改革的实际政策取向普遍倾向于强化经营权权能,以提高土地连片集中水平,加速土地规模化进程。在此情况下,有可能出现以扩大规模经营为由损害农民土地权益的现象。实践中,农民的现实担忧是普遍存在并且不应被忽视的。他们一方面是担心转让经营权后失去原有的优惠政策,另一方面是害怕经营权抵押融资会导致自身的承包权受损。因此,必须合理区分惠农民政策和强农业政策的差异,一切以农村集体经济组织成员为对象的惠农政策都应保持基本的稳定性,不能因转让经营权而转移或减弱。同时,土地抵押融资如果发生按协议实施拍卖,其丧失的只应是土地承包期剩余时间的经营权,不能以任何方式影响农民的基本承包权利。
 
  二是有效抑制地方政府的规模冲动。由于体制惯性作用和地方政府的规模偏好,如果缺乏有效约束机制,农地三权分置改革完全有可能因无序推进而变形走样。在一些地方导致大规模圈占农地、大规模改变农地用途、大规模损害农民土地权益等现象发生,偏离激活土地资源和增进农民福利的改革目标。因此,应当在进一步完善土地产权改革基础上,建立农民自主决策、集体经济组织内部监督和政府部门外部监控三大机制,坚持因地制宜,循序推进。
 
  三是有效防范经营权流转的现实风险。土地经营权流转越快,社会资本进入越多,融资的需求就越强,发生风险的可能性也越大。因此,必须建立体系化的防风险机制:在前端,应建立完备的征信体系,设立各种经营主体进入农业经营土地的准入门槛。在中端,要建立经营土地的风险保障金制度,约束各种可能发生的经营土地的短期化行为。在后端,重点是建立土地风险补偿基金和农地收储公司,一旦发生风险能及时予以相应补偿或收回土地再次流转,以保障流转土地农民的基本利益。
 
《社会科学报》总第1574期2版