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新时代全面深化改革方法论

作者:中国经济体制改革杂志社 秦均华

  党的十九大报告作出坚持全面深化改革的明确宣示。站在新的历史起点,面向“两个一百年”奋斗目标,在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,全面深化改革必将汇聚起磅礴之力,创造美好未来。十八届三中全会以来,我国全面深化改革工作蹄疾步稳,效果显著,在不少重点领域和关键环节取得突破,同时,形成了一套系统的改革方法论。
 
1、党对改革的领导和人民群众主体作用相结合
 
  (1)党的领导确保改革沿着正确方向前进
 
  十八届三中全会《决定》提出:全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。其中,完善和发展中国特色社会主义制度是根本方向。中国特色社会主义道路是中国共产党和中国人民经过长期艰难曲折的探索走出来的。实践证明,这条道路适合中国国情,能让人民过上好日子,得到广大群众的拥护。改革开放以来,一直伴随多种杂音,有妄图开倒车重回计划经济封闭僵化老路的,也有主张照搬照抄西方模式的,都意图否定中国特色社会主义。因此,党的十八大报告旗帜鲜明地指出:必须坚定不移高举中国特色社会主义伟大旗帜,既不走封闭僵化的老路,也不走改旗易帜的邪路。
 
  中国共产党以维护人民的利益为唯一追求,中国特色社会主义制度符合人民的根本利益,党必须坚决捍卫。因此,全面深化改革必须加强党的领导才能排除各种干扰,才能在根本性问题上不犯颠覆性错误,才能始终沿着中国特色社会主义道路前进。
 
  为了加强对改革的领导,中国共产党一方面加强组织建设,中央成立高规格的全面深化改革领导小组,省市县各级党委也成立全面深化改革领导小组,抓改革决策和部署,将各方面力量统筹协调起来推进改革;另一方面加强自身能力建设,建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党,提高党的领导水平和执政能力。
 
  (2)人民群众是改革的主体 
 
  一是人民群众是改革的评判者。改革的经验表明,人民群众的实践是判断改革对错、衡量改革效果的重要指标,凡是能让人民群众受益的改革,往往能落地生根,凡是损害人民群众利益的改革,都寸步难行。所以,党中央坚持从人民群众利益出发谋划改革思路、制定改革举措,让人民群众有更多获得感。二是人民群众是改革理论和实践的重要来源。实践表明,改革的理论和办法都来源于人民群众,人民群众是改革的活水源头。
 
  (3)把党的领导和人民群众的主体作用有机结合起来
 
  党是改革的总舵手,但党领导改革不是闭门造车,而是不断地发掘人民群众的智慧,运用到改革中去。人民群众是改革的动力源泉,改革不但倾听人民群众的利益诉求、发掘人民群众的实践经验,而且还应该创造条件让人民群众参与到改革决策中来,推进改革决策的民主化、科学化。
 
2、体制改革与依法治国相结合
 
  (1)在法治下推进改革
 
  20世纪70年代末开始的改革工作,是在经验不足和法制不健全的背景下展开的,为了达到解放和发展生产力的目的,采取草莽的方式迅速打破计划经济体制的条条框框,这种模式有其特定的历史合理性与必然性。但这种方式也形成了不按宪法和法律的规定,甚至违反宪法和法律的规定进行改革的思维,一定程度上影响法律权威。经过近40年的不懈努力,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经形成,国家经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各个方面总体实现了有法可依。同时,随着立法的不断精细化,立法内容越来越全面、越来越具体,操作性越来越强,已经与改革开放之初无法可依的状态完全不同。这些都要求新时代的全面深化改革不能再像改革开放初期那样,随意冲破法律禁区,否则不仅法治权威和法治精神受到损害,而且经济社会秩序和发展稳定环境也会受到损害。因此,新时代必须将改革纳入法治的轨道,有序、渐进、稳步推进,这样才能正确推进改革进程并且保障改革的成果。
 
  (2)在改革中完善法治
 
  改革与法治虽然在本质上是一致的,但二者具有明显的形式差异。改革是破,更多强调冲破现有不合理的制度束缚;法治是立,更加重视维护现行法律权威和经济社会秩序的稳定。二者之间存在一定的张力和矛盾。改革要于法有据,但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步,那样无法推进改革。中国特色社会主义法律体系虽然已经形成,但还是一个“毛坯房”,需要进行“精装修”,需要根据改革发展稳定的新实践和新要求不断进行修改完善。因此,新形势下的法治应当是以改革为动力快速推进、日渐完善的法治。
 
 3、顶层设计和基层探索相结合
 
  (1)新时代改革更需要顶层设计  
 
  新时代全面深化改革对顶层设计的诉求更加强烈。
 
  一是改革的总目标要求顶层设计。当前,经济社会发展迫切要求基本制度定型,如果基本制度长期不定型,政策体制不稳定,将影响经济社会的可持续发展。进入制度定型阶段,意味着改革更多地需要理性设计、顶层设计,局部的完美要让位于国家整体发展的要求。从改革整体来看,如果所有的改革都是自下而上地进行,这会产生制度分化和制度多样性问题。地方各改各的,各建各的,国家在制度层面整合将越发困难。
 
  二是深水区推进改革要求顶层设计。随着改革进入深水区,摸着石头过河的方式越来越难以见效,容易改革的事项基本都改完了,剩下的都是硬骨头,都需要进行较大的利益调整,而摸着石头过河更多的是自己改自己,自己朝自己动刀,在“触动利益比触动灵魂还难”的情况下,这种方式遇到了瓶颈,改革不同程度地出现了“跑偏”“滞后”和“掉队”现象。但中国各方面制度都没有成熟定型,改革必须在重点领域和关键环节上取得突破,在地方和部门缺乏自我改革动力的情况下,需要中央通过顶层设计的方式为改革提供动力。
 
  十八届三中全会《决定》提出 “五位一体”的改革总格局,整体谋划和合理布局了全面深化改革的战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式,是新时代全面深化改革的顶层设计。
 
  (2)顶层设计和基层探索互动起来 
 
  中国是一个充满社会多样性和地区差异性的单一制大国,事关国计民生和政治经济全局性的制度改革,只能由中央决策推动。没有中央的权威性,再出色的地方改革举措,也可能会事倍功半,甚至功败垂成。因此,“顶层设计”在中国有着特殊的重要性。但从内容和实施效果来看,并不是所有的改革事项都由中央政府及其部门设计好。除了总体谋划、涉及根本、风险较大、与现行法规有冲突的改革事项或重要试点外,其他改革事项,尤其是与地方事务密切、地方处置更为熟悉精准的改革,应该更多地交给地方决策,中央来监督。这样有利于调动中央和地方两方面积极性。
 
  同时,“顶层设计” 不是无根之木,它离不开基层探索,基层探索虽然有其自身的不足,但并不是一种过时的方法,“顶层设计”应该建立在基层探索的基础上。
 
4、整体推进和重点突破相结合
 
  (1)新时代全面深化改革注重系统性、整体性和协同性
 
  新时代全面深化改革的总目标是实现国家治理体系和治理能力的现代化,国家治理体系是一整套紧密相连、相互协调的国家制度,是一个大的制度系统,里面包含着无数的小系统和微系统。建立和完善这个大系统,是将各个小系统和微系统有机组合起来,形成一个协调运转的整体。改革系统众多,任何一个系统的改革都会牵动其他系统,同时也需要其他系统的改革密切配合,如果不整体推进,某一系统就可能成为“短板”,拖了后腿,从而很难实现改革的预期目标。如果各个系统的改革不配套,各个方面的改革措施相互牵扯,全面深化改革就很难推进下去。即使勉强推进,效果也会大打折扣。因此,新时代的改革更加注重整体性、系统性、协同性。
 
  (2)通过重点领域改革的突破,带动其他领域改革,实现全面深化改革
 
  全面深化改革,要求全面梳理并攻克各方面体制及其各个环节存在的弊端,需要整体发力,但整体推进并不是平均用力、齐头并进,而是要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面,注重抓重要领域和关键环节。已经确定的改革任务有几百项,但有大有小、有轻有重,应突出重点。这是因为:第一,面面俱到的改革会使有限的资源分散,导致全部或大部分改革项目浅尝辄止,不能产生彻底的、长期的改革效应;第二,面面俱到的改革容易导致鱼龙混杂,甚至把并非改革的内容笼而统之地囊括在改革名下。
 
  更主要的是,改革只有抓住牵一发而动全身的关键性改革,才能带动全局突破。全面深化改革就好比拔起一棵树,要抓住主根,用猛劲往上拔,一下就把次根和须须根都带上来了,主根就相当于“四梁八柱性质的改革”和“牛鼻子”,只有抓住它才可以对全面改革起到牵引和推动作用,如果只抓次根和须须根,很难拔起树。
 
5、问题导向和目标导向相结合
 
  (1)以问题导向推进改革
 
  经过近40年的快速发展,我国的经济社会取得了长足的进步,国力增强,人民生活水平大幅度提高,但仍然面临着一系列突出矛盾和问题,仍然需要大力度的深化问题导向的改革。新时代全面深化改革更加重视运用问题导向的方法。习近平总书记指出,全面深化改革,是解决中国现实问题的根本途径,改革是由问题倒逼而产生,又在不断解决问题中得以深化。
 
  (2)问题导向的改革路径不能偏离改革大目标
 
  问题导向的改革路径是一种很有效的方法,能在短期内见成效,但如果仅仅从解决当前的问题出发选择方法,可能会出现方法和长远目标相冲突的情况,给未来改革制造障碍。比如十八届三中全会《决定》提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”是改革的大目标之一,设计解决问题的对策,不能和这个大目标相冲突。因此,改革仅有问题导向是不够的,还必须与目标导向结合起来。
 
6、密集部署与狠抓落实相结合
 
  密集部署是新时代全面深化改革最大最显著的特点。十八届三中全会《决定》部署了60条336项改革,涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设领域。四中全会《决定》对法治领域的改革进行全面部署,提出190项改革。中央深改组会议审议通过了大量文件,囊括了几乎所有大的改革领域。国务院、各部委、省市县都在层层部署改革任务。
 
  新时代全面深化改革在密集部署的同时,也在狠抓落实。“抓落地”“抓落实”“抓到位”是习近平总书记和李克强总理强调最多的“高频词”。几乎每一次中央深改组会议都督促狠抓改革落实工作。
 
7、试点先行和全面推开相结合
 
  我国地域辽阔,各地情况千差万别,发展又非常不平衡,改革步入深水区复杂艰难,仅有中央统一决策是不够的,为了确保重大改革推进的安全性、可控性,就需要先试点。试点的主要目的是为了从“点”上取得经验以指导“面”上工作。地方往往站在社会问题的风口浪尖、实践的最前沿,会不断创新制度来应对实践中遇到的问题,产生制度创新的动力,并根据问题时时修正制度。
 
8、体制改革与对外开放相结合 
 
  1978年以来,中国经济实现了持续高速增长,其中一个重要的经验就是改革与开放相互促进、协同发力。办经济特区、加入WTO等实践表明,通过开放倒逼改革,在开放的过程中对标国际,寻找差距,不断检验和调整相关的制度和法律法规,能够有效地推进改革工作。反过来通过改革完善体制机制,可以进一步促进对外开放。
 
  新时代,改革突破利益藩篱的阻力更大,实现制度创新的难度增加,迫切要求我们以扩大开放为手段,倒逼改革的不断深入,形成和国际接轨的治理体系。同时,国际经贸规则创新加快,开放的风险进一步增加,要求我们必须以深化改革为手段,加快形成更加完善的体制机制,为扩大开放提供有力的制度保障。
 
9、改革发展稳定相结合
 
  改革发展稳定是我国社会主义现代化建设的三个重要支点。改革是经济社会发展的强大动力,发展是解决一切经济社会问题的关键,稳定是改革发展的前提。
 
  (1)在保持稳定中推进改革发展   
 
  稳定是改革发展的前提和基础,没有稳定一切工作都无法进行,这是30多年改革开放的基本经验,甚至形成了稳定压倒一切的观念,足见稳定的重要。新时代全面深化改革面临各种各样棘手的难题,不同利益群体的关系错综复杂,协调难度很大,稍有疏忽就可能酿成社会不稳定。因此,新时代更加重视在保持社会稳定中推进改革工作。 
 
  (2)通过深化改革促发展,促稳定          
 
  社会不稳定追根溯源是制度不够健全,发展的成果没有实现共享。因此,保持稳定的根本不是“堵”和“压”,而应该是通过深化改革完善制度,通过发展创造红利,让人民群众得到公平正义,有实实在在的获得感。
 
《社会科学报》总第1582期3版