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环保工作动力来源自对严肃问责的忌惮

作者:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长 常纪文

生态文明建设要增强绿色发展内生动力
 
 
  党的十八大以来,中国生态文明建设力度空前,美丽中国新图景徐徐展现。十九大报告中指出,“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,像对待生命一样对待生态环境”,习近平总书记表示,“坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设美丽中国,为人民创造良好生产生活环境,为全球生态安全作出贡献”。
 
  十九大报告对生态文明建设进行了多方面的深刻论述,再次表明推进生态文明建设在国家战略下的极端重要性,对于我们进一步深化绿色发展理念,推进人民富裕、国家富强、中国美丽具有重要指导意义。然而,生态文明建设和改革依然存在需进一步解决的现实问题。
 

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环境保护应遵循经济和科技发展的周期律
 
  在浙江、上海、北京、江苏、广东、福建等发达地区,经济技术能力整体偏强,生态文明的理念正进入自信和自觉阶段;而在欠发达的中西部地区,经济技术能力整体偏弱,一些地方对生态文明建设的认识尚不到位,生态文明的发展仍然处于灌输和自发阶段,环境保护的工作动力主要来源是对严肃问责的忌惮。只有地方带头人树立正确的绿色政治观和绿色政绩观,生态文明建设才会有长足的发展。
 
  以污染物排放总量控制为手段的环境保护体系转向以环境质量管理为核心的管理体系,是一个进步。史上最严格的环境保护法制体系的建立,也是一个进步,但是更重要的是要着眼于实际情况,遵循经济和科技发展的周期律,不出台过快的战略和部署,不追求过高的目标和状态,不一味地提升标准和技术性规范,也不能不分东部与西部、城市与乡村、工业与生活,政策目标僵化,措施部署缺乏区域与领域灵活性。要避免一旦以严格的环境法律法规来保障实施,
 
而可能会出现环境保护冒进的现象,这既损害环境,也损害经济的元气。
 
  出于条件的不同和对经济的考量,总体上看,落后的地方监管执法相对较弱,越是发达的地方越是有条件和能力重视环境执法监管。根据中央环境保护督察组的反馈来看,一些地方的自然保护区存在违法违规开发建设问题,导致部分湿地、草地等被破坏。有的地方矿山环境治理普遍尚未开展;有的地方环保不作为、慢作为的问题,导致部分地区环境形势转差。这些情况值得警惕。
 
削减污染物排放要提高环境保护的基础能力
 
  中央环境保护督察和环境保护党政同责撬动了中国环境保护的大格局,但近期想要进一步大幅度削减PM2.5和其它污染物难度较大,如今年上半年京津冀地区PM2.5的浓度同期相比,不降反升。要想进一步削减污染物的排放,必须依靠经济的发展、科技的创新和环境基础设施的建设,提升绿色发展的内生动力,提高环境保护的基础能力。在能力提高之后,再去大幅提升环境保护标准和要求,会取得很大的环境保护效果。这需要国家加强对地方的引导,加强对地方的污水处理、垃圾分类收集、绿色工业园区建设等环境保护基础设施的投资,整体提升环境保护的能力和水平。
 
  2014年修改的《环境保护法》提高了罚款的标准,设立了按日连续处罚、行政拘留、引咎辞职、限产停产等严厉的行政处罚措施,《大气污染防治法》规定了区域联防联控的机制,“大气十条”的实施方案规定了错峰生产的措施,对民事公益诉讼也进行了规范,但是这些严厉措施的实施启动大多靠公权力机关的主动作为,特别是地方党委和政府的主动作为。如果执法机关疏于职责,不实施法律规定的严格监管职责,不进行严厉的责任追究,可能承担环境污染后果的公众毫无能力纠正。如何建立让环境保护党内法规、国家法律法规自动启动和全天候运行的机制,是一个值得法学界、法律界深入研究的问题。
 
《社会科学报》总第1585期1版