公告栏:

首页 > 时政·改革 > 列表

农村金融机构:化贷款为改变命运的机会

作者: 北京师范大学政府管理学院副教授 程惠霞

  《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(银监发[2006]90号)出台后,农村金融市场准入门槛大大降低,为金融资本、产业资产、商业资本和社会资本进入农村地区创造了法律基础。自然人也拥有了入股投资村镇银行和农村资金互助社的合法资格,支农惠农优惠政策等匹配性安排也逐渐到位,各方面对农村金融市场的重视程度前所未有。
 
  这一切均源于“中央1号文件”持续不断明晰的“三农”、“社会主义新农村建设”与“农业现代化”战略,及“精准扶贫”的战略目标。“三农”战略重点从城市化战略的“资金工具”变成了“三农发展战略自身”。至此,“将农村资金留在农村、农业”有了可行机制与通道。
 

WDCM上传图片

 
  2006年以来,新型农村金融机构从试点省份逐渐拓展到全部省份,成长为农村金融体系的重要构成。10年过去了,这样一个创新性金融增量,它在多大程度上不同于传统农村金融机构?它是否完全实现了政策初衷?农户对不同类型机构的接受程度如何?这些机构的自身可持续发展能力如何?在“2020年消灭极端贫困”这一宏伟战略目标背景下,农村金融市场下一步改革方向是继续增量改革,还是建构竞争规则改善农村金融市场效率?
 
  基于上述问题,本研究认为有必要对“新型农村金融机构”这一增量改革的发展成效做阶段性评估,再行确定农村金融市场下一步改革方向。在具体设计上,不仅对新型金融机构发展情况做调查,还对其目标客户做半结构化调查。为此分别设计了《试点省份新型农村金融机构调查问卷》和《试点省份新型农村金融机构经营覆盖地域农户调查问卷》。以银监会试点省份为调研区域,以2006-2008年2月时间段所成立的33家新型金融机构作为调研样本,最终确定了23家样本机构,分布于吉林、四川、湖北、青海与甘肃。
 
填补了农村或偏远地区的金融空白
 
  最具独特性之处是出资人多元化与自然人入股
 
  23个样本机构中,出资人非常多元化,既有境内银行机构、非金融企业法人,还有境外金融机构,有一半以上的机构有自然人入股现象;出资形式也比较多样,大部分机构是银行机构、非金融企业法人和自然人联合出资,有少数是主发起人设立的独资公司。
 
  目标客户与市场是当地农户、涉农中小企业
 
  新型农村金融机构因“三农”和小微企业而生,其前途和未来也必然离不开“三农”和小微企业,服务“三农”、支持小微企业是其根本宗旨。它们的覆盖区域和服务对象是周边居民,特别是农户、种植户与小微企业。“服务三农、惠民共赢,”这既是监管要求,也是“差别服务、错位竞争”策略使然。
 
  发起人性质与规模决定业务范围及其创新能力
 
  虽然强调差异化竞争策略,但在具体服务过程中,新型农村金融机构因性质、注册资本规模而有很大差异。贷款公司只存不贷,农村资金互助社只针对会员展开储蓄与贷款,村镇银行业务最复杂多元,除了吸收公众储蓄,发放不同期限贷款之外,还可以全部或部分办理银行业务,这一点与机构发起人性质和资本金规模有关。如果发起人是银行性金融机构,且规模比较大、业务范围较为广泛,那么村镇银行就能够从事广泛的银行业务类型,还能够根据市场情况创新贷款业务;如果控股银行愿意的话,还可以支持其办理银行卡业务。
 
  农村资金互助社兼顾新型农村金融机构“支农”使命与财务回报
 
  作为政府主导性金融供给,新型农村金融机构从诞生之初就兼具政策属性和商业属性。监管层对它们抱有改善农村金融失灵的美好期望,但也对其商业趋利本质有清醒认识。力图以降低资本金、准许自然人发起或参股、惠农信贷支持等优惠政策与“政策红利”引导、激励和约束趋利动机,促使新型农村金融机构兼顾财务回报与“支农支小”使命。然而,除非是真正“内生”于农村的金融主体,所有政府主导的金融机构都面临抵押与担保不充分、信用体系不完备、股东利润最大化偏好、地方政府落实惠农政策程度等多重考虑,管理层还有其独特的风险偏好与利益诉求。由此,贷款公司和村镇银行的经营行为出现了一些扭曲:出于财务回报考虑,它们有“脱农”倾向。但只有遵从监管政策才能获得“政策红利”,为此设置有形或无形的排斥成为它们不约而同的理性选择,包括苛刻的担保或抵押、繁琐的手续,看贷款者关系/背景,信贷员看人下菜-态度势利、收受回扣等。总体看,在支农支小政策使命与财务回报追求的兼顾方面,贷款公司与村镇银行可能更多倾向于财务目标,而农村资金互助社满足社员贷款需求的同时,财务回报水平较低。
 
  信贷员胜任力对村镇银行、贷款公司的发展至关重要
 
  信贷员在村镇银行和贷款公司拓展市场与客户覆盖度方面至关重要,不仅肩负着将贷款导向“三农”领域的重要职责,也是相对于传统商业银行、农村信用社的竞争利器。访谈发现,一名合格的信贷员,不仅要有扎实的信贷专业知识与技能、善于发现潜在价值客户、熟悉金融相关法律,更重要的是有极强的责任心和风险意识。“只有具有责任心,才会去注意客户信用前期调查与后续手续的细枝末节、方方面面,把工作做好,不仅能够较好开拓客户市场,而且能够把贷出去的钱圆满地收回来”。因此,信贷员的日常工作就是不断走访农户、与农户交朋友(多数骑摩托,极少数配置越野车,在交通不便地方则步行),听农民说他们的困难和想法,拉近与农户、小微企业创业者的距离,在日常走访中了解客户需求、信用(含客户有无不良嗜好与习性)、贷款额度与投向、按时回收可能性。然后,信贷员自带设备,逐村逐户到农户家里办理贷款手续、复印材料,确保贷款快速发放。为了解决“农民找人难、办事难、贷款难” 的问题,有些村镇银行还明确规定“不吃客户一顿饭、不收客户一分钱、不收客户一份礼,如发现有不廉洁行为,不管是谁,一律开除”。
 
  综上,作为农村金融“市场失灵”治理药方的新一轮增量改革,新型农村金融机构确实有力地填补了农村或偏远地区的金融空白。
 
农户贷款难有所缓解
 
  新型农村金融机构填补金融服务空白是否达成了支农支小、缓解了农户贷款难等政策初衷?1938份有效问卷的调查统计发现:
 
  对所在区域经济发展有一定促进效应
 
  受访农户认为,村镇银行/贷款公司/农村资金互助社成立后,信贷员经常入户调查、了解贷款需求。在这些日常交流当中,农户们也增长了很多见识,不仅有了强烈的致富观念,还形成了不同以往的思维方式,对如何致富有了更多想法和行为选择。许多农户特别强调,获得“启动资金”后,致富想法能落到实处,“家庭收入改善”是最明显的体会。普遍看,这一增量改革的成效是得到认可的,有58.6%的受访农户认为村镇银行、资金互助社,对当地经济环境产生了积极影响,表现在“方便资金聚集与分配”、“方便资金支付和清算”和“增强当地投资吸引力”等方面;业务员上门服务的做法也给自家带来了明显改变,包括融资渠道多了、改善收入有了机会、商业思维逐渐取代了小农意识,等。
 
  增加了农户资金获取渠道,但在接受度上存在省际差异
 
  在传统农村正规金融机构、新型农村金融机构和民间金融等可备选条件下,按照贷款可得性或容易程度看,受访农户对贷款途径的排序存在省际差异。四川农户资金获取渠道首选是“农村资金互助社”,其次是“村镇银行”,其后是农村信用社、亲友、农村商业(合作)银行、国有银行等,但农户无法区分“贷款公司”和“小额贷款公司”,将两者混为一谈。湖北省对民间金融的偏好比较显著,高达70%的受访农户将“亲友”视为最容易借到钱的渠道,其次是“国有银行”,“村镇银行”和“农村信用社”。吉林省对民间金融的偏好也比较明显,50%以上的受访农户表示从“亲友”处可以很快借到钱;如果数额比较大时,22%的受访者认为除了“亲友”就是“村镇银行”能够满足要求,“农村信用社”也得到不少认可。但在“百信农村资金互助社”已经发展成为一个样板情况下,没有受访农户将之列为首选途径。青海和甘肃两省的受访农户样本基本分布在地理偏僻、交通不便的村子,既对“亲友”这个传统民间借贷渠道深怀好感,也对国家信用做背书的农村信用社有近乎偏执的信任,对“农村资金互助社”这一新鲜事物又有不少认同。
 
  受访农户希望新型农村金融机构提供“贷款服务”和其他配套服务
 
  简单地增加金融供给并不一定就能产生经济促进效应。金融机构贷款仅仅是农户发家致富的前提条件之一,“缺乏资金”也仅仅是他们遇到的其中一个障碍。因此,受访农户普遍希望金融机构能够提供信贷服务外,还能改善服务质量。这个改善并不是惯常理解的“态度好”,而是提供“投资理财知识、信息”、“新的赚钱技术、方法”、“帮助理解市场行情/走势”、“通过切实可行的方法落实惠农政策”等配套服务。然而,79%的受访农户表示农村金融机构没有提供上述帮助,有21%的受访农户表示得到过这些服务。不过,地区差异很大,这取决于具体金融机构的经营管理策略。总体看,新型农村金融机构要比传统农村正规金融机构更主动提供这些服务,农村资金互助社要好于村镇银行,村镇银行则优于贷款公司。
 
  信贷服务仍存在排斥现象
 
  虽然23个样本机构都突出强调自身以农户、小微企业为服务对象,具有服务“三农”积极性,“三农”贷款比重高,通常实行“公司+农户”或“担保+农户”信贷模式,并经常创新“抵押/质押”贷款,但在农户心目当中却并非如此。受访农户根据自己与农信社、村镇银行或农村资金互助社打交道的经历,提出了一系列信贷业务存在的问题,包括“贷款利率高”、“贷款额度小”、“抵押或公证费用高”、“还款期限短”、“贷款手续繁琐”、“提供服务单一”,等等。事实上,新型农村金融机构躺枪了,因为受访农户没有严格区分新型农村金融机构与农村信用社、农业银行,甚至出现“张冠李戴”现象。
 
  值得重视的是,受访农户对新型农村金融机构存在问题的“其他”看法,扣除掉“手续繁琐”、“成本高”这两项重复性答案,“关系”、“回扣/贿赂”与“很复杂,说不清楚”,这三项回答既关系着新型农村金融机构在农村金融市场的认可度和公信力,也在根本上决定着这一轮增量改革是否在本质上与传统增量改革不同,进而决定着下一步农村金融改革方向。
 
将贷款转化为“改变命运”的发展机会
 
  对新型农村金融机构的阶段性调查表明:村镇银行、农村资金互助社和贷款公司对“三农”发展有一定程度的正向促进作用。但不同类型机构的市场公信力和农户信任度呈现省际不平衡,总体上农户对农村资金互助社接受度最高,村镇银行次之;在具体经营中,其目标和行为受到中央优惠政策信号和地方配套政策的影响,虽然创新了许多贷款方式,但无法解决农村贫困群体收入增长问题;在财务回报与政策使命之间,它们有偏向财务回报的脱农倾向,而且面临可持续隐忧。
 
  对调查数据的分析表明,仅从金融供求失衡角度解释农村金融市场失灵是不全面的;农村金融不是慈善金融,不能过高估计新型农村金融机构的扶贫功能;为了避免“监管真空”导致新型金融机构偏离公共性甚至投机,需要健全而认真的监管。“将城市资金引向最基层的田间地头”仅仅是农村金融市场改革的第一步,要想彻底改变农村地区落后面貌、增加农民收入、彻底消灭贫困,还是得回到农民群体自身,需要他们辛勤劳动,将贷款转化为“改变命运”的发展机会。[本研究是国家社科基金一般项目的阶段性研究成果(项目号10DGL057)]
 
《社会科学报》总第1590期2版