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环境保护税开征的意义是什么?

作者:复旦大学环境经济研究中心副主任 李志青

环境保护税助推绿色发展
 
  2018年1月1日,《中华人民共和国环境保护税法》正式开始实施。根据税法赋予的授权,包括北京、上海、广东等在内的全国31个省市地方人民政府都分别制定了应税大气污染物和水污染物环境保护税适用税额标准,这是我国运用市场经济工具手段治理环境问题的一个重要突破,也是生态文明体制改革的一项重要举措。在未来,随着环境保护税税制的不断完善,环境保护税将在推进我国生态环境保护和绿色发展上发挥越来越大的效应。
 

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  作为专门针对污染物排放而征收的第19种税,环境保护税将主要在以下几个方面发挥积极效应:
 
  首先,经济上的成本效应。根据环境保护税法的规定,开征环境保护税后,各地将不再征收排污费,也就是在取消排污费的基础上,对于企事业单位排放的各种污染物新增一个专门的税种。尽管原则上,环境保护税的征税水平仅需在原先排污费基础上进行平移即可,但事实上,基于“税”“费”在征收性质、主体、程序和使用等要件上的差异,可以预计,环境保护税将首先大大强化排污主体在经济上的“成本效应”,也就是“实实在在”地将污染所造成的各种外部成本内部化到排污主体的生产经营过程中,通过环境保护税赋予的污染排放定价功能,纠正以往资源错配造成的扭曲激励机制,进而大大改善污染排放资源的有效配置。
 
  其次,福利上的分配效应。尽管环境保护税是经济意义上的一个税种,但却有着明显的社会福利调节功能,具体就体现在税率上给予地方人民政府的较大自主权,根据税法的规定,针对应税大气污染物和水污染物,在给定的上下限区间范围内,地方人民政府有权自行环境保护税适用税额标准。到目前为止,从各地给出的税额标准而言,最低是等于下限(大气和水污染物分别是1.2元/当量和1.4元/当量),而最高的则等于上限(大气和水污染物分别是12元/当量和14元/当量),这意味着在环保税的设计理念中,包含了福利再分配的思想,也就是通过差异化的税额来调节不同地区在污染上的成本负担,以此来平衡地区间的发展水平和能力。
 
  第三,政治上的攻坚效应。通过税制立法的形式来强化污染成本内部化还体现了政治上的决心,在污染防治及相关改革进入深水区的背景下,环境保护将遭遇越来越大的阻力和困难,下一步的环境保护和治理工作将变得越来越艰巨。为此,环境保护税的实施实则有助于释放出一个明确的信号,那就是环境保护的进程不仅不会停滞,相反,生态文明建设和体制改革将继续坚定不移、按部就班地推进,任何抵触生态文明建设的违法排污行为都将承担经济和法律成本。
 
  当然,基于环境保护问题的复杂性和同步协调环境保护与经济增长关系的重要性,在开展环境保护税征收工作的过程中也要额外注意以下两方面的问题:
 
  是否兼顾环境与经济的平衡关系。如上所言,总体上,尽管环境保护税在长期是有利于纠正市场失灵,实现资源有效配置,但在短期仍要防范其对宏观经济所可能造成的冲击影响,具体体现在税负是否实现了真正的中性?对此,我们要注重发挥环境保护税的“双重红利”功效,适当调节税收结构,让环境保护税的征收服务于宏观经济的结构调整,服务于国家经济竞争力的提高。
 
  能否真正实现税负平移。环境保护税征收初期的一个重要原则是实现税负平移,也就是将污染费平移为环境保护税,其核心思想是,在尚且无法挑战总体税收结构的情况下,不增加社会经济的负担。这一点在美国实施大规模减税的背景下尤其重要。其中,税负平移既包括微观意义上的税负平移,即税额(率)的平移,也包括宏观意义上税负平移,即总规模的零增长。同时实现这两方面的平移,意味着我们必须对环境保护税的税制和结构进行优化处理,确保将环境保护税的重点放在污染密集型的企业和行业上,并逐步扩大征收范围,从最大程度上降低企业等经营主体的总成本,同时强化助力绿色发展的作用。
 
  总体上,开征环境保护税并不能一劳永逸地解决环境问题,如何在最大程度上利用好市场、创造好市场,建立一个有效的节能减排激励机制,这才是环境保护税的基本要义。
 
《社会科学报》总第1590期4版