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从公共行政迈向公共管理

作者:山东行政学院 丁萃华

 
  中美两国行政体制改革的前提不同,美国20世纪80年代以来进入日趋成熟的信息社会,且早已是成熟市场经济体制。而20世纪80年代以来的中国,正处于从农业社会向工业社会的转型期,却遇上了信息社会的浪潮;正处于从高度集权计划经济体制向社会主义市场体制转型期,却遇上经济日益全球化、新经济汹涌而至的浪潮。中美两国的行政改革,虽然是在不同现代化阶段上的改革,但分析美国行政改革,仍然可以为我国的行政改革提供颇有裨益的借鉴,提供理念和实践上的启示。
 
  国家行政学院出版社出版的宋世明教授的《美国行政改革研究》(修订本,2016.9),以20世纪80年代以来美国行政改革作为研究对象。这期间美国行政改革可以概括为三大实践取向:市场化取向、绩效化取向、分权化取向。这三大取向本质上可归为一个取向,即非官僚化取向。而非官僚化取向在逐步向协同共治方向发展。市场化取向有利于减少政府财政压力、有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用,有利于调动社会积极性,解决的是政府做什么、如何做的问题;绩效化取向有利于提高政府办事效率、有利于提高政府威信,解决的是政府效能问题;政府间分权化取向是联邦政府和州政府之间权力的动态调整;在大数据时代背景下,有些公共管理的疑难杂症依赖单一政府部门难以解决,需要多个部门、社会各方协作才能完成,需要实施协同共治,共同解决问题、共同创造价值、实现共同目的,即协同共治取向。
 
  这几种取向一脉相承、浑然一体。市场化取向是政府向社会转移部分职能,将部分公共服务职能生产转移到社会后,形成“小政府、大社会”的局面,政府更多地“掌舵”,而不是“划桨”。另外,重构政府内部运作模式,建立“企业化政府”,将企业管理中追求效益、讲求效率的观点引入到政府管理之中,可最大限度节约政府的成本支出,提高政府的运作绩效,这也是政府内部管理的绩效化取向。内部管理要想提高效率效能,离不开政府间的分权设计取向,因为任何一个层级政府官员的时间和精力都是有限的,要让他们抓好,相对来说就要抓少、抓实。随着信息社会实现程度的提高,传统政府管理所依赖的技术基础发生了改变,伴随工业社会自上而下的科层制渐渐显露出某些弊端,分权的同时,需要建设开放政府、透明政府,需要打破政府间条条框框分隔,协同共治取向势在必行。
 
  西方民主制的重新调整在两个层面上展开:第一层面是调整政府与整个社会公民之间的关系,调整政府与市场中的企业家的关系,其实质是调整“治”与“从”两大系统的关系。第二层面是调整管理者内部以及被管理者内部的关系,其实质是调整治者与从者两大子系统内部的关系。行政改革有若干体现方式,除了现行政府内部横向权力与纵向权力格局的调整之外,还包括政府与社会关系的调整;政府与市场关系的调整;政治家与官僚关系的优化;以及同处于管理者地位的各利益集团之间的冲突。
 
  全书共分为七章。第一章至第四章分别描述美国行政改革的三大实践取向。在描述实践取向的每一章最后,都有一个理论性的小结,但这种小结只是对每章内容的一个高度性概括,并不是从总体把握美国行政改革的规范性分析,只是为最终的理论升华做着铺垫与准备。本书五、六章是对美国行政改革的一种总体理论分析,其中第五章带有过渡的性质,第六章是对美国行政改革的高度理论概括。第七章阐述了美国行政改革对中国行政改革的借鉴与启示。以人为本,建设服务型政府;依法行政,建设法治型政府;提高绩效,打造高效能政府;优化结构,实施大部门体制;协同共治,建设开放型政府。
 
《社会科学报》总第1594期8版