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访马晓河:非户籍人口落户的公共成本测算

“推动1亿非户籍人口在城市落户”公共成本测算
——访国家发改委宏观经济研究院研究员马晓河
 
  ◤ 近年来,我国以人为核心的新型城镇化进程不断深入,截至2016年年底,全国户籍人口城镇化率为42.35%,到2020年仍然需要解决规模庞大的非户籍人口在城镇落户。目前还存在转移人口就业不稳定、难以享受同等公共服务、市民化成本分担机制不完善等问题,其中,公共成本及其分摊是关键。
 

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  《社会科学报》:城镇化是现代化的必由之路。根据《国家新型城镇化规划》,实现“1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”是到2020年新型城镇化的重要目标。请问到2020年,还有多少规模的农业转移人口需要进城?人主要去往哪里?
 
  马晓河:对此问题,我与我的博士胡拥军先生做过专门研究。为了进一步推动进城落户工作,2016年国务院办公厅发布《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》(以下简称《落户方案》),要求“‘十三五’期间,户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上年均转户1300万人以上”,其中落户重点对象是“农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徒的农业转移人口以及新生代农民工”。根据《2015年全国教育事业发展统计公报》的进城务工人员随迁子女义务教育数据、《2016年农民工监测调查报告》的外出农民工数量,可估算每转户3个农业转移人口,需要解决1个义务教育阶段随迁子女的落户需求。研究表明,农业转移人口及其随迁子女占非户籍人口的比例一般为77%左右。
 
  综合分析,为实现《落户方案》的年均1300万落户目标,扣除升学转户的农村学生与参军入城的农村青壮年等其他非户籍人口数量,从2017年到2020年,全国共需为3000万进城务工农业转移人口解决落户问题,另外大约有1000万义务教育阶段子女需要随迁入户。
 
  结合第六次人口普查的流动人口数据,假设31个省份根据流动人口的省市分布结构同比例安排农业转移人口及其随迁子女落户数量,落户规模超过100万人口的省份分别为北京、内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、四川等10个省份,其中省内跨县落户人口超过100万人的省份分别为江苏、山东、广东、四川等4个省份,跨省落户人口超过100万的省份分别为北京、上海、浙江、江苏、福建、广东等6个省份。
 
  《社会科学报》:农业转移人口进城落户,除了实现就业的非农化还有身份的非农化,即与城镇户籍享受同等的公共服务与社会福利,主要包括哪几个方面?需要多少钱?
 
  马晓河:农业转移人口进城落户的公共成本主要包括各级政府在义务教育、养老保险、医疗卫生、就业培训、住房保障等5个领域的公共投入。
 
  根据对农业转移人口进城落户公共服务的各级财政投入测算,实现从2017年到2020年的农业转移人口落户目标,各级政府需要承担的公共成本总额约为3.9万亿元,人均成本约为13万元,其中人均义务教育、养老保险、医疗卫生、住房保障成本分别为3.67、3.72、3.32、2.13万元,占比分别为28.2%、28.6%、25.5%、16.3%。
 
  在进城落户公共成本总额中,由于各级政府正在为农业转移人口提供部分市民化服务,只有部分公共成本属于新增的。义务教育的新增成本主要是为随迁落户中小学生配套安排的校舍建设投入、教学仪器设备购置投入,以及跨省输入地与输出地之间的公共财政预算教育经费差。养老保险新增成本主要是跨省输入地与输出地之间城镇居民养老保险基础养老金的差额。医疗卫生新增成本主要是为进城落户农业转移人口及子女安排的医疗机构新建扩建投入、医疗设备购置投入、医师培训投入,以及跨省输入地与输出地对城镇居民医疗保险财政补助的差额。技能培训新增成本主要是跨省输入地与输出地之间技能培训财政补贴的差额。住房保障公共支出全部属于新增成本。
 
  据测算,从全国范围来看,在稳定已有的城乡公共服务投入与市民化支出力度下,推动农业转移人口进城落户需要新增投入1.78万亿元,人均新增约5.9万元。其中,保障性住房建设是最主要的新增投入,约为6377亿元,义务教育、养老保险、医疗卫生领域的新增公共支出分别为4149、4431、2777亿元。技能培训的新增支出约为百亿元。
 
  《社会科学报》:市民化的过程中困难很多,其中一个最主要的问题恐怕就是“钱从哪儿来”?理顺中央与地方对落户成本的分担机制是推动农业转移人口进城落户的重要因素。在落户成本中,中央和地方各需要承担多少?
 
  马晓河:据测算,在进城落户公共成本总额中,需要中央财政支出部分约为7785万元,人均约为2.59万元,占比约为21.7%。在中央财政支出中,医疗保险、养老保险、住房保障领域的中央财政支出分别为3003、2904、1216亿元。从中央财政支出的区域分布看,中央财政支出明显向中西部倾斜。上海、北京、天津、浙江、江苏、广东、海南、福建等8省份的中央财政支出比例均低于全国平均水平。
 
  在全国31个省份中,上海、广东、北京、浙江、江苏、福建、天津、山东、四川等9个省份的进城落户公共成本均超过1000亿规模。上海、北京、天津、浙江的人均进城落户公共成本位居前列,分别为39.6、29.7、18.7、13.3万元。据测算,大约64%的进城落户人口、77%的进城落户成本集中在东部省份,东中西部地区人均进城落户成本分别为15.5、8.3、8.7万元。
 
  相对于省内农业转移人口而言,上海、广东、北京、浙江、江苏是跨省农业转移人口最为集聚的5个省市,为跨省农业转移人口承担的进城落户公共成本分别为6257、3993、3679、2762、1482亿元。
 
  《社会科学报》:非户籍人口在城市落户,规模比较大,涉及的面也比较多,需要妥善安排。完善进城落户公共成本分担机制您有哪些建议?
 
  马晓河:完善进城落户公共成本分担机制主要做好四方面工作:
 
  一是抓好落户公共服务的优先项。参照公办学校补贴标准并适度上浮,加强对民办中小学校的财政支持,加快对公办中小学校的扩建、改建、新建。引入PPP模式引导社会资本投入保障性住房建设。完善农业转移人口的社会保障关系转移接续,支持灵活就业人员和农民工随迁家属参保城镇居民医疗保险与养老保险,鼓励有稳定就业的农业转移人口参保城镇职工保险。鼓励民办医院、民办教育发展。
 
  二是提升落户公共服务的投入能力。调整上下级政府间的财税分配比例关系,降低上级政府财政税收集中程度,提高基层政府所占份额及可自主支配财力。赋予地方政府适当的税收管理权限,使地方可以结合当地城镇化的不同模式和不同特点自主调节、配置地方资源。建立以市政债券为主的城镇化发展稳定资金投入机制,缓解城镇化过程中的资金压力。引导保险等资金投入城镇基础设施建设。探索实行国有资本收益收缴机制,全额用于基本公共服务。
 
  三是理顺落户成本的央地分担机制。优化中央与地方的财税分配比例,增强基层政府提供公共服务的自主支配财力,加大对中小城市、小城镇和落后地区的财政转移支付力度,平衡大中小城市间、发达地区与落后地区间的财力差距。加强中央政府对义务教育生均公用经费、城乡养老保险基础养老金的兜底支出。中央政府重点解决跨省农业转移人口的市民化成本;省级政府重点负责省内跨市县迁移农民工市民化并承担相应的支出责任,城市政府负责各项公用设施与基础设施建设、卫生健康服务、就业创业指导等地方性公共事项的支出。
 
  四是完善成本分担责任的跨区协调。建立完善与常住人口数量挂钩的财政转移支付制度,形成“钱随人走”“钱随事走”的机制。推动中央对输入地的财政转移支付与常住人口挂钩,对输出地的财政转移支付与户籍人口挂钩。引导输入地对外来人口输出地的经济援助和对口帮扶。鼓励各地探索建立“省级基本公共服务专项统筹资金”,制定对辖区市县的转移支付实施办法,形成按照人口增加比例增加转移支付金额、增加财税收入的转移支付机制,完善各市县的横向转移支付,有效缩小各市县的基本公共服务差距。
 
《社会科学报》总第1598期2版