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新一轮机构改革的突破点

作者:华中师范大学政治学研究院 牟成文/教授 吕培亮/研究生

新一轮机构改革是在管理模式和思维上的突破
 
● 新一轮党和国家机构改革,不仅仅是在机构等形式上进行改变,更是在本质上的管理模式和行事思维上进行突破,更加注重采取经济的、法律的、社会的等多样化手段进行治理,从而最大限度实现改革的最终目的和根本用意——提高治理效果,更好服务人民。
 

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  2018年2月28日,中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》),从而拉开了新一轮党和国家机构改革的序幕,这一重大决定和重要文件对深化党和国家机构改革的重要意义、指导思想、目标原则都做出明晰阐述,备受国内外关注。就宏观角度来看,这一决定和文件精神包涵四大亮点,从而也构成了新一轮党和国家机构改革主要框架和总体思路。
 
  一、明晰了新一轮党和国家机构改革的大方向和总要求:加强党的全面领导,推进党的统一领导,形成党总揽全局、协调各方的领导体系
 
  《决定》明确指出深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革,面对当前影响党的领导诸多问题,相继阐述了改革要以加强党的全面领导为统领,以形成总揽全局、协调各方党的领导体系为目标,以坚持党的全面领导为第一原则,并阐述了一系列完善坚持党的全面领导的制度建构,以及最后重申要加强党对深化党和国家机构改革的领导,从而明确了这次改革的大方向和总要求是为了加强党的领导、提高党的领导力。
 
  不管任何时候、任何条件、任何情况下改革,包括机构改革,都必须立足党的领导、加强党的领导、完善党的领导。
 
  具体来说,其一,坚持、完善和加强党的全面领导是一切改革的第一原则。新一轮党和国家机构改革必须把立足、加强和完善党的全面领导作为第一原则和底线要求,不仅要旗帜鲜明和主旨定调,更要明确强调和坚决执行,以确保党和国家机构改革的大方向不偏、不倚、不错。
 
  其二,立足、加强和完善党的全面领导是一切改革的成功保证。中国共产党作为执政党,是中国特色社会主义事业领导核心,因此要把立足、加强和完善党的领导贯彻到党和国家机构改革的全过程。
 
  其三,立足、加强和完善党的全面领导是一切改革的客观要求。改革涵盖方方面面利益,涉及各个领域关系,受到多方利益集团影响,且任何改革稍有不慎都会影响全局,甚至关乎国运。改革呼唤和期待中国共产党坚强有力领导和全面科学谋划。
 
    二、强调了新一轮党和国家机构改革的着眼点和落脚点:以人民为中心,全心全意为人民服务,实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益
 
  《决定》从改革的初衷是为了更好领导人民进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想,到改革的指导思想、目标原则等都紧紧围绕“为人民服务”,包括优化政府设置和职能配置、建设人民满意的服务型政府,以及在完善公共服务管理体制、深化人大、政协和司法机构改革、深化群团组织改革、推进社会组织改革、加快推进事业单位改革、构建简约高效的基层管理体制等6个方面都突出体现以人民为中心的发展思想,从而使新一轮党和国家机构改革的着眼点和落脚点“为了人民利益、更好服务人民”表现地淋漓尽致。
 
  新一轮党和国家机构改革,最大用意和最终目标是为了更好服务人民,实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。对此,关键要做好三点。其一,注重改革理念和改革实践的同步同行。理念只有落实到实践中才有意义和价值。因此新一轮党和国家机构改革,要始终把坚持“以人民为中心”发展理念作为改革的主旋律和总要求,通过理顺关系、完善体制、改革不足、职能转换、效率提高等,来真正体现新一轮机构改革主旨意图。
 
  其二,坚持问题导向来不断推动机构改革深入。机构改革直接动力就是解决问题,根本动力是为了更好服务人民。当前,我们党政机构设置存在诸多问题:一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出;一些政府机构设置和职责划分不够科学,职责缺位和效能不高问题凸显,政府职能转变还不到位;一些领域中央和地方机构职能上下一般粗,权责划分不尽合理;基层机构设置和权力配置有待完善,组织群众、服务群众能力需要进一步提高等等。新一轮党和国家机构改革直面这些问题,对组织机构进行调整完善,以更好地服务群众,应该看到,最广大人民群众是否满意才是衡量此次改革成败的唯一标准。
 
  其三,准确把握社会主要矛盾来提高改革成效。新一轮党和国家机构改革要适应社会主要矛盾变化,集中各方面力量解决发展不平衡不充分问题,以满足人们群众多样化诉求,从而真正释放出改革的红利。
 
    三、突出了新一轮党和国家机构改革的指导原则和行动准则:优化-科学合理、权责一致,协同-有统有分、有主有次,高效-履职到位、流程畅通
 
  《决定》明确了深化党和国家机构改革必须坚持优化协同高效原则,优化就是要科学合理、权责一致,协同就是要有统有分、有主有次,高效就是要履职到位、流程通畅。必须坚持问题导向,聚焦发展所需、基层所盼、民心所向,优化党和国家机构设置和职能配置,坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责,加强相关机构配合联动,避免政出多门、责任不明、推诿扯皮,下决心破除制约改革发展的体制机制弊端,使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。
 
  要把优化、协同、高效真正贯彻和体现在新一轮党和国家机构改革全过程,重点要处理好三对关系:其一,市场配置与政府调节之间关系。改革目标是要处理好政府与市场的关系,这是核心。2013年11月12日,十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。该决定指出,经济体制改革是全面深化改革的重点,其核心问题是如何处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。在此之前,市场在资源配置中的作用被定性为“基础性作用”。这就明确了新一轮党和国家机构改革,要减少政府对具体事务的管理,能让市场解决的让市场来解决,能让社会解决的让社会解决,党和政府着眼路线、政策、大政方针,从而切实让市场真正成为激发市场主体活力和经济发展的内生动力。
 
  其二,处理好中央与地方关系。《决定》强调要科学设置中央和地方事权,理顺中央和地方职责关系,赋予省级及以下机构更多自主权,增强地方治理能力,把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方。除中央有明确规定外,允许地方因地制宜设置机构和配置职能,允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构,在规定限额内确定机构数量、名称、排序等,这些都将对解决“上下一般粗”,充分调动地方积极性产生重要影响。
 
  其三,行政命令和其他管理方式的关系。第二次世界大战后,随着各国政治、经济、科学、文化等事业的发展,现代政府在发生变化,其总的趋势是政府职能在总职能中所占比重越来越小,逐渐让位于经济和社会职能。政府职能上变化导致各地政府的管理方式也发生了重要转变,政府纵向权力减弱,横向权力增强,由纵向微观管理向横向宏观管理转化。与之相适应,政府也由单纯采用行政命令的直接管理逐渐转向采用经济和法律手段进行间接管理。新一轮党和国家机构改革,不仅仅是在机构等形式上进行改变,更是在本质上的管理模式和行事思维上进行突破,更加注重采取经济的、法律的、社会的等多样化手段进行治理,从而最大限度实现改革的最终目的和根本用意——提高治理效果,更好服务人民。
 
    四、彰显了新一轮党和国家机构改革的逻辑脉络和总体思路:“党的领导-引领方向,强调法治-循序渐进,建章立制-保障长远”
 
  《决定》共八个部分,宏观来看,每个组成部分都强调要坚持党的领导,在党的领导下进行改革,把加强党对一切工作的领导贯穿改革各方面和全过程,从而明确了新一轮党和国家机构改革的大方向和总要求。强调法治,注重循序渐进是整个《决定》主旋律和基本要求。改革最终要达到什么程度或者以什么样形式呈现,实际上每个部分都强调和明确了要建章立制,以不断构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。
 
  要确保在新一轮党和国家机构改革过程中,真正沿着党的领导、法治轨道、建章立制总体思路改革到位,需要注意以下三个问题。其一,坚持党的领导重在政治领导。在新一轮党和国家机构改革中,党要注重在大政路线方针政策方面进行领导,在大方向和大布局上要发挥统领和决定作用,而在具体操作、落实执行等微观领域,则要注重统筹协调,调动各方积极性。
 
  其二,确保法治与改革二者间良性互动,相得益彰。正如《决定》中所说,依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。必须坚持改革和法治相统一、相促进,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,依法依规完善党和国家机构职能,依法履行职责,依法管理机构和编制,既发挥法治规范和保障改革的作用,在法治下推进改革,做到重点改革于法有据,又通过改革加强法治工作,做到在改革中完善和强化法治。
 
  其三,建章立制确保机构改革不折不扣落到实处。新一轮党和国家机构改革是一场涉及面广的系统性、全方位改革,而且,本轮机构调整方案公布后,按照整体的策略,首先会在中央和省级层面实施,待上面的改革基本完成后,再在地市、县、乡镇等层面全面推开。同时,机构改革直接和每个人的切身利益直接相关,以及我们这么多年来形成的最大问题是部门利益作祟,权力部门化,部门利益化,部门利益个人化,等等。因此,要确保新一轮党和国家机构改革沿着既定设想和规划展开,除了加强党的领导之外,更重要就是形成一系列规章制度,通过看得见、摸得着的制度规矩来确保改革不折不扣进行到底。
 
《社会科学报》总第1601期3版