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精准扶贫,如何发力

作者:中央财经大学政府预算研究中心主任 王雍君

 
  进入“行百里者半九十”的减贫攻坚阶段后,中国尤其应集中精力深度改进减贫政策、减贫方式、减贫体制和系统强化分析评估能力,以充分发掘公共支出管理在更多更好更持久地惠及穷人方面的巨大潜力。中国的减贫政策经历了时间和实践的检验,但需要在几个方面与时俱进,以适应环境的深刻变化:
 
重新定义贫困
 
  减贫政策的第一步总是确定“谁是穷人”。这取决于如何定义贫困——一个似小实大、攸关减贫政策成败得失的问题。目前以“收入贫困线”定义贫困有其固有的局限性。这个单一尺度的定义虽在国际上被广泛使用,但在中国背景下特别容易产生种种难以妥善处理的难题。用“资产”和“消费”作为定义贫困的标准,有助于弥补以上缺陷,但无法从根本上解决问题:可观察性、可计量性、可比性和稳定性。于是,困境出现了:究竟什么是贫困?如何可靠地计量?只要贫困或穷人的范围无法大致可靠地确定,减贫政策中过多的主观武断和自由裁量就难以避免,导致脱离实际和缺失可信的标准。
 
  “需被救济”比财富贫困线概念更好、更现实,更利于将减贫支出集中在最具社会回报的用途上。在此定义下,“较多的偷懒/休闲,较少的收入/财富”被看作个人的选择自由,而非“需被救济”的对象,无须作为减贫的对象。一些地方现行减贫政策混淆了“自由选择的权利”和“需被救济”的界限,许多问题因此而来。完全放弃财富贫困线并不可取。折中的办法是同时采用两个标准:“财富贫困线”和“需被救济”。即使采用两者的某种加权平均,也将大幅改进现行的贫困定义和计量,减贫政策也将因此获得质的改善。
 
  (需被)救济应按照国际通行的标准加以定义,核心要义是,因不可抗拒原因丧失正常劳动能力;除非诉诸政府帮助,否则无力满足正常人的生存底线。与财富标准相比,救济的定义要清晰可靠得多,也更具可观察性和可计量性,如“健康(长寿)”和“疾病”的分别。“机遇”和“能力”也是影响是否“需被救济”的两个关键因素,理应纳入贫困的定义和计量中。
 
调整减贫政策目标
 
  “填平收入贫困线”作为减贫目标的局限性和负面后果十分明显,包括虚报收入——核实数据准确性与可靠性的成本很高。如果减贫政策目标多样化,这个问题可望大为缓解。关键问题是,减贫政策要实现的目标究竟是什么?单一的收入或财富目标将机遇和能力排除在外。如果减贫政策为穷人提供了赚取收入或财富的足够机遇,或者同时大大提升了穷人挣钱的能力,但穷人自愿选择“较多的偷懒/休闲,较少的工作/收入或财富”的生活方式,使得实际收入达不到官方规定的贫困线标准,这不应该被看作减贫失败。
 
  同样的情形也适应“福利”概念,包括货币福利和非货币福利。非货币福利应作为减贫政策的重要目标吗?休闲的增加和工作辛苦程度的减轻,对于穷人的重要性并不亚于富人。多数情形下,穷人的工作辛苦程度远高于富人;但“休闲”作为目标变量很不确定:可能远多于也可能远少于富人,这主要取决于穷人的自由选择和价值观。无论哪种情形,若以福利经济学作为减贫政策的基础,那么,“增进穷人福利”——不只是财富——作为减贫政策的目标都是适当的。中国现行的减贫政策明显地基于非福利经济学基础——重点是广义财富变量中的收入。
 
  从单一目标转向多样化目标的减贫政策基于如下认知:穷人之所以穷,并非因为缺钱,而是因为缺乏挣钱的能力与机会。据此,除非是“救济”,否则,“给钱”并不适当:“给钱”本质上并非真正的减贫,而是对自由选择权利的不当干预。将非货币福利作为减贫目标也是如此。许多公共基础设施和服务,包括道路、供水、供电、通讯以及教育与培训,同时增进了穷人挣钱的能力与机会,没有理由不作为减贫政策的目标和成果加以确认,考虑到它们对于改进穷人生活条件的重要性并不亚于增加收入更是如此。
 
  以上讨论提出了“减贫政策的经济学基础究竟应该是什么”这一根本问题。争议和分歧不可避免,但应努力寻求共识——最低限度是理念基础层面的共识,因为任何减贫政策都是某种理念基础的产物,而不同的理念基础对减贫政策的成败得失具有深远影响,只是多数时候未被言明而已。除受益程度(财富、福利、机遇与能力)外,减贫政策的经济学基础还涉及行为效应。公共支出不只是让穷人受益,还会影响穷人的经济抉择。减贫政策改革的另一个关键方面:支出结构性调整。
 
强化关键支出与服务
 
  政府如何分配支出——服务的福利,对贫困和平等目标具有深远影响,因为不同类别的支出与服务使穷人受益的程度大不相同。因此,即使不增加支出总量,只要进行系统的、主要惠及穷人的结构性调整,也可大幅提高公共支出惠及穷人的程度。
 
  至少有三类支出——教育、医疗和能源补贴,需要优先调整。高等教育支出、治疗支出和能源补贴规模可观,穷人的获益相对很小,初等教育、疾病预防和最低保障支出更可能使穷人获益,但中国目前这类支出占比相当低。一般而言,穷人在或明或暗和激烈的支出博弈中成为输家的概率很高。许多劣质公共服务主要损害穷人,土壤污染和水源污染即为明显例子。支出结构调整应与强化对穷人更紧要的关键服务一并进行。目前就业、司法、教育、医疗、金融服务(如小额贷款)以及政府采购(招投标)对穷人的偏见和歧视依然存在,腐败也阻断了穷人获得某些关键服务的渠道和机会。在公共投资(尤其是大项目投资)中,穷人在利益链的各个环节,几乎都难以成为真正的受益者。
 
《社会科学报》总第1603期1版