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沈开艳:上海如何迈向卓越全球城市

作者:上海社会科学院经济研究所所长 沈开艳

  在过去20年里,全球人口超过千万的特大型城市已经翻了一番,达到29个。在《城市的胜利》一书中,作者认为城市是人类最伟大的发明,21世纪是城市的世纪。近年来,各国大城市发展处在重要转折期,城市成为理解人类当下和未来文明关键所在。随着《国务院关于上海市城市总体规划(2017—2035年)的批复》的正式获批和公布,“卓越的全球城市”这一城市愿景逐渐为人所知,如何迈向卓越的全球城市的思考也成为必要。
 
是更高层次参与国际竞争的历史责任
 
  建设卓越的全球城市,不仅是上海经济转型发展的需要,也是我国形成全面开放新格局的重要载体,体现了上海代表国家更高层次参与国际竞争的历史责任。
 
  历史上,上海先后编制过四次城市总体规划。改革开放后,国务院共批复过3次上海总规。分别是1986版、2001版、2017版本。1986版上海总规批复的目标年限是到2000年。国家对上海的定位:我国最重要的工业基地之一,我国最大的港口和重要的经济、科技、贸易、金融、信息、文化中心。可见,1986版上海总规显示,国务院对上海经济地位的定位,只是上海经济区的中心城市,之于全国只是经济中心之一。2001版总规(1999-2020年),国务院对上海城市性质和定位:上海是我国直辖市之一,全国重要的经济中心,明确要“以技术创新为动力,全面推进产业结构优化、升级,重点发展以金融保险业为代表的服务业和以信息产业为代表的高新技术产业,不断增强城市功能,把上海市建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市,国际经济、金融、贸易、航运中心之一。”2017版总规,在经济上着墨很少,因为上海已过了大干快上拼经济、拼规模的阶段。但通过“卓越的全球城市,令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”的提法,要求上海代表国家承担在更高层次参与国际竞争的历史责任。
 
城市发展模式:强调约束边界
 
  建设卓越的全球城市首先要转变城市发展模式,即从传统规划的鼓励扩张,转向更为强调约束和边界,实现发展路径的转型。上海已是全球城市,但是对标纽约、伦敦这样的第一梯队全球城市,上海的差距仍然是显著的、全方位的。例如,伦敦和纽约在高端生产性服务业的全球关联网络中始终处于绝对主导地位,香港、巴黎、新加坡和东京始终处于重要地位。上海虽然迅速崛起,但排位仍然有待提升(位居第6位)。因此,建设卓越的全球城市必须坚持“底线约束、内涵发展、弹性适应”的发展理念,高密度超大城市可持续发展的新模式。理论和实践显示,高密度超大城市可持续发展的新模式强调三个边界,一是空间边界,包括生态空间、农业空间和城镇空间边界;二是底线边界,包括人口规模、建设用地、生态环境和城市安全,三是红线边界,包括生态保护红线、基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线。
 
人口规模和建设用地:减量严控
 
  建设卓越的全球城市,上海不能回避人口规模增长和建设用地减少带来的挑战。上海一直在严控人口和城市规模,但规划总是跟不上实际发展。如1986版的上海总规,国务院批复明确要求上海,严格控制人口规模,采取综合治理措施,保持良好的环境。到2000年,人口规模控制在1300万左右。当时国务院认为,上海城市人口过分密集,要在做好计划生育工作的同时,严格控制人口机械增长。但2000年上海实际人口规模达到1674万。2016年末,上海常住人口已达2420万人,2015年全市建设用地总规模达3145平方公里,接近市域面积的45%。按2017年总规要求,未来的18年,上海只能增加80万人口、55平方公里建设用地。因此,应对未来经济发展和人口变化的不确定性,建设卓越的全球城市必须预留城市公共资源配置能力,建立空间留白机制,调控土地使用供应时序,为未来发展留足空间。
 
  尤其需要强调的是,建设卓越的全球城市,上海需直面规划建设用地负增长问题。2035总规,明确规划建设用地总规模负增长的发展目标。3200平方公里为上海建设用地的天花板。到2035年建设用地总规模以上一轮土地利用总体规划确定的3226平方公里为基线,消减到3200平方公里,做到规划建设用地只减不增。另外,对规划的建设用地,预留重大事件、重大项目的用地选址,加强规划控制,战略留白空间规模200平方公里,以应对未来城市发展的不确定性。 
 
城市空间布局:构建上海大都市圈
 
  上海建设卓越的全球城市,还将打破上海的地域局限,与长江经济带、“一带一路”战略无缝对接。注重与周边区域实现融合发展,构建上海与苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等地区协同发展的“1+6”上海大都市圈,形成90分钟交通出行圈,突出同城效应。
 
  《长三角城市群发展规划》明确提出,顺应时代潮流,服务国家现代化建设大局,从战略高度优化提升长三角城市群,打造改革新高地、争当开放新尖兵、带头发展新经济、构筑生态环境新支撑、创造联动发展新模式,建设面向全球、辐射亚太、引领全国的世界级城市群。围绕长三角城市群发展总体规划定位,上海已具备相当大的优势:优势一,上海是最具经济活力的资源配置中心。围绕上海四个中心建设以及自贸区建设,上海加快制度创新,已成为我国资源配置效率高、辐射带动能力强、国际化市场化法制化制度体系完善的资源配置中心。优势二,具有全球影响力的科技创新高地。瞄准世界科技前沿领域和顶级水平,上海正努力成为全球创新网络的重要枢纽,以及国际性重大科学发展、原创技术发明和高新科技产业培育的重要策源地。优势三,全球重要的现代服务业和先进制造业中心。近年来,上海加快推进产业跨界融合,重点发展高附加值产业、高增值环节和总部经济,加快培育以技术、品牌、质量、服务为核心的竞争新优势。优势四,亚太地区重要国际门户。得益于上海的历史、区位地理等优势,上海国际金融和航运中心建设在服务国家“一带一路”战略,提高开放型经济发展水平方面发挥着越来越大作用,国际金融服务体系、国际商务服务体系、国际物流网络体系在亚太乃至全球的影响力越来越大,推动上海在更高层次参与国际合作和竞争。优势五,全国新一轮改革开放排头兵。伴随浦东开发开放28年,上海在简政放权、放管结合、综合配套改革、自贸区建设、自主创新示范区等方面一直发挥着先行先试的作用,为上海建设卓越的全球城市积累了有目共睹的制度优势。
 
  不可否认,对照卓越的全球城市,上海仍存在诸多不足;与主动服务“一带一路”建设、长江经济带发展战略,主动融入长三角区域协同发展的战略要求相比,所谓优势也仍需要进一步有效发挥。另外,迈向卓越的全球城市,上海还需要对生态环境、城市安全、文化创新、城市治理和城市社会事业发展等诸方面进行全方面的战略思考。(本文系《2018上海经济发展报告》和《2018浦东经济发展报告》联合新闻发布会的主旨演讲)
 
《社会科学报》总第1606期2版