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“限塑令”的失灵与激活

作者:武汉大学法学院教授、中国法学会环境资源法学研究会副会长 杜 群

 
    ◤ 至今年6月1日,我国向白色污染宣战已有十年。自《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》颁布实施以来,公众环保意识有了很大的提高。然而,“限塑令”的成效似乎不尽如人意。随着快递、外卖等新业态的快速发展,“白色污染”仍是城乡环境治理的“痛点”。有评论提出,只有加强管制和完善成本机制,才能让这一问题得到更加有效的解决。
 
  我国向白色污染宣战已有十年,今年6月1日,是我国被称为“限塑令”的《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》颁布实施10周年的日子。据此,自2008年6月1日起,全国禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋,并对在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所使用塑料购物袋实行收费制度。十年来,“限塑令”提高了公众环保意识,人们逐渐养成使用环保购物袋或重复使用塑料袋的习惯。大型商超和便利店也基本上使用了合规的塑料袋,并开始收费使用,减少了塑料袋的使用。有统计表明,“限塑令”实施一年间,全国超市塑料袋使用量减少了2/3 左右,减少塑料消耗约27万吨。然而,十年后的今天,超市、餐饮行业、集贸市场等场所使用塑料袋现象仍然普遍;随着电商、快递、外卖等新业态的发展,塑料快递包装的消耗量又在快速上升。当时的“限塑令”已经不能完成限制塑料袋使用的功能了。
 
  笔者认为,“限塑令”的管制失灵原因有几。首先,收费过低。限塑令是靠收费限制塑料袋的使用数量,要达到收费抑制的目的,收费价格的制定很重要。10年前“限塑令”出台时,我国城镇居民人均可支配收入15781元,而2017年已经达到36396元,翻了一倍还多。但是,塑料袋的收费的价格却与10年前持平,因此通过同一价位的收费已经不能形成对消费者行为的约束了。面对几毛钱一大把的塑料袋,卖家已经把不收费当成一种“亲民”的消费者“福利”。其次,出现新的“盲区”。不断兴起的外卖、网购等行业成为了“限塑令”的“盲区”。据统计,目前国内的外卖平台一年至少消耗73亿个塑料包装,平均每份外卖产生塑料一次性用品4.8件。2016年全国快递业塑料袋总使用量约147亿个,电商平台和卖家自带包装的占比超五成。一些快递尽管外壳为纸箱,但纸箱中仍大量使用塑料袋、胶带等,包装也多为一次性包装和使用。再次,尚无绿色可替代品。十年来,我们在采用禁止生产和限制利用的管制措施的同时,没有重视开发、寻找同样便民的替代品,没有给市民提供更多的环保选择。
 
  今后,要使“限塑令”重新发挥管制实效,应该着手两方面的“激活”工作。第一个方面的工作是完善目前零售业的塑料制品和塑料袋限制使用的管制。首先要严格管制塑料制品的生产环节。应该对允许生产的塑料袋进行类别标识,只允许生产质量达标且与用途匹配的标准塑料制品——包括环保型的塑料袋,严格禁止普通塑料制品的生产。这样一来,方便分类、循环再用,而且势必带来成本的增加。于是,紧随而至的措施就是提高标准塑料制品、塑料袋的收费使其达到能够抑制随意利用的经济刺激效果,不仅使大超市和商店而且使一般的集贸市场和菜市场也不堪再将标准塑料袋当做顾客福利而是真正的商品,甚至是高于商品的“管制品”。在严格管制措施的同时,要提供可替代的包装品,如纸袋、包装纸等,用于小件零售物品的隔离和包装,满足顾客消费便利需求。在零售业防治“白色污染”方面,澳大利亚部分州为我们提供了一些有益的经验。2008年开始执行限塑的某州法律规定,任何超市和餐饮行业都不能使用普通塑料袋,销售商应当鼓励消费者使用环保袋或者付费购买可降解的塑料袋;任何被发现向消费者提供普通塑料袋的店员将被罚款315澳币,而商家将会被罚款5000澳币,约合25000元人民币。
 
  第二个方面的改进是将外卖、快递及其他一次性塑料用品均列为管制对象。目前这些流通环节消费大量的塑料制品,但却是“限塑令”的“盲区”,很多条例和规章急需更新。针对快递业绿色包装及垃圾回收,国家有关部门已经陆续出台了一些指导性文件,如近期出台的《推进快递业绿色包装工作实施方案》《关于协同推进快递业绿色包装工作的指导意见》等,但是很多环节仍然存在管制真空。以快递废弃物回收为例,除对快递运单的保管、存放与回收(销毁)有明确规定外,针对快递包装的其他部分只能参照2008年颁布的《包装与包装废弃物》标准,由企业自行处理。有不少人呼吁将现有“限塑令”上升为国务院行政法规的规定,给予限塑令更高、更稳定的法律地位。笔者认为,在互联网消费日益扩张的今天,制定更正式、更全面的塑料制品生产、销售和利用的管制规定是非常必要的。这一行政法规,应当将禁止与限制、抑制与激励、教育与引导、遵守与制裁相结合,使对塑料制品的管制能够实现经济利用最大化、负面环境影响最小化的协同效益。
 
《社会科学报》总第1603期4版