公告栏:

首页 > 时政·改革 > 列表

脱贫攻坚工作机制要逐步转型

作者:中国社科院农村发展研究所宏观经济研究室主任 党国英

  脱贫攻坚重大举措意义深远。脱贫攻坚工作的执行力度,堪称中国改革开放以来最强。国家目前采用的若干主要办法,从效果显著程度上可以做出如下排列:就业支持。支持贫困地区农业劳动力进入非农领域劳动市场。按官方数据,过去5年577万人实现异地就业转移,可每年增收约2000亿元收入,大略等于增加后的中央加地方的财政扶贫资金投入。低保、医保、养老保、灾害救助政策支持。国家的低保标准已经超过贫困标准。原则上讲,这些支出如果能解决精准施策难题,就可以实现脱贫目标,但仅靠这个办法解决脱贫问题弊端甚大。目前农村低保资金支出约1000亿元,对农村脱贫贡献很大,确实发挥了“兜底”作用。
 
  农业新技术提升农业资源价值。局部贫困地区此项政策有显著效果。甘肃定西地区的“双垄沟播全覆膜”技术很大程度上解决了水资源瓶颈问题,为定西地区消灭“贫困村”做出了决定性贡献。这个办法,为黄土高原贫困农户增收保守估计每年在500亿元之上。但从目前看,类似这样的农业技术革新办法,对“三区三州”农村脱贫的意义不很重要,因为这些地区大多同时缺土、缺水、缺规模化经营条件。
 
  教育文化事业支持政策的增收效果。这方面支出数量巨大。可以说贫困户子女在义务教育阶段的主要费用由国家提供。这项支出对于解决贫困的跨代继承具有重要意义。贫困户危房改造补贴。仅计算5年扶贫攻坚任务中此项开支,估计国家可能支出1500亿元以上。如果按投资折现原则计算1年的福利获得,每个相关贫困农户每年会得到2000元的福利。互联网技术降低农产品交易成本。这些技术对深度贫困地区的少数交通条件和气候条件比较好的村庄有一定意义,对深度贫困地区脱贫全局意义不大。基础设施改善提升农村旅游资源价值。交通设施改善对深度贫困地区的个别地方发展旅游业有一定意义,但普遍意义不大。其他社会慈善事业构成转移支付。由企业、慈善组织发起的扶贫助困行动。民间分散的慈善事业在较发达地区更为活跃,乡贤的作用大,但在深度贫困地区作用有限。
 
  光伏扶贫。光伏发电对于农村发展具有普遍意义,但对于深度贫困地区,此举难以成为承载当地现有全部农村人口就业的主导产业。将电网综合运行成本做通盘考虑,此项举措的意义尚待仔细斟酌评价。村庄工业园区建设。有的地方提出“村村有产业,户户有项目”口号。对于深度贫困地区,我们认为这样做的意义不大,甚至有可能形成负面作用。
 
  总体看,近几年农村扶贫工作的确取得了可圈可点的成绩。但毋庸讳言,以上几个方面的扶贫举措,有的具有长远意义,今后还要继续实施;有的则是在强大政治动员之下才会得到实施,政策上的可持续性不强。现在需要在更大的背景下认识脱贫攻坚工作的意义,并应未雨绸缪,及早考虑未来全面小康社会建成之后,如何将预防贫困发生机制作为社会运行的有机组成部分。
 
  建立常态性的小康社会发展体制机制,实现农村社会稳定脱贫。全面小康社会建立之后,要通过城乡融合发展体制机制的建立,使预防贫困发生机制内生化,短期由政府强力动员的运动型脱贫工作转化为由法治保障、市场主导、政府调节的常态运行体制,使国家脱贫政策转变为一般性收入分配政策,实现社会收入分配的公平正义。为此,要做好以下几方面工作。建立正确的区域经济资源评价指标,使一定时期不适应人口稳定脱贫的区域退出政府设定的开发政策目标区域,不宜在深度贫困地区、生态脆弱地区使用“开发式扶贫”办法做低效扶贫投入。
 
  改进扶贫移民政策。在重新制定城乡区划政策的基础上,应将农村地区逐步发展为专业农户的生活、工作区域,使农村社会成为中产阶层为主的社会。在总的扶贫移民计划中,应考虑将完全依赖“社保计划”的贫困人口逐步向城市转移,避免现行移民政策产生的新移民与原住民争夺资源的弊端。精准脱贫政策实施中,要将“市场瞄准”与“政府瞄准”两个方面结合起来。“市场瞄准”主要应看贫困户出售劳动产品和服务的净收益,“政府瞄准”则主要看贫困户的总收入,其中还包括农户未出售的产品的价值。前一概念更能反映农户脱贫的潜力。
 
  建立新的关于“穷人”的政策用语。2020年以后,应以“低收入人群”概念替代“贫困人口”概念,并将“低收入人群”区别为“就业扶助政策目标人群”与“低保政策目标人群”,并不再做城乡区别。同时,用“预防贫困发生机制”替代“精准脱贫”用语。按我们估算,人均年收入达到3000元左右,并不能保证穷人稳定脱贫,只有达到8000—10000元时,才意味着穷人进入开放性的社会分工系统,形成稳定脱贫的前提。做出上述区别后,有利于明确政策目标,实现收入分配政策的转型。合理布局城市,大力发展小型城市。经验研究表明,农业区距离城市超过半小时车程,便不利于农业吸引人力资本。在较大的国家,凡是城市好的地区,农业也好。荷兰、丹麦都有这方面的经验。我国中西部地区的城市首位度不宜过高,应考虑采取综合措施发展小型城市。
 
  调整现行若干扶贫政策。我国深度贫困地区的农业基本没有竞争力,农户生产实际上处于亏损状态,不能再靠注入扶贫资金的办法发展农业生产。深度贫困地区也多是我国的水源地区,不适合发展资本密集型农业。这些地区的局部地方可发展有机循环农业,但政府也不易过度补贴。全国有机农业的GDP占比不宜超过10%,否则会降低产品竞争力,影响农民收入。
 
  贫困地区发展乡村旅游业不能盲目铺摊子。按我们的研究,若发展乡村旅游业,假设游客在游览地每人次居住3天,还假设深度贫困地区没有其他有竞争力的产业,旅游人次应该是当地人口的30倍左右,否则,旅游经济不能形成有效支撑经济运行的正常循环机制。按这个标准,我国“三区三州”深度贫困区域要通过旅游业解决脱贫问题,不具有普遍意义。
 
  应考虑以一定幅度撤并贫困地区的县级行政单元。贫困程度越高的县份,人均财政支出越大。这种经济体是“财政转移支付依赖型”经济体,没有经济活力。这类县的人口规模过小,有的地域规模也非常小,财政资金主要用来养人,而且是养公务人员及其关联人口。举例来说,我国陕南地区虽然未被划入深度贫困地区,但也大多算得上难以稳定脱贫的地区,这个地区竟然有25个县级行政区。财政资金连干部也养不起,人才留不住,普通人员又大量堆积,形成人浮于事局面。应该考虑较大幅度合并贫困地区县级行政单元,减少数量。可以将干部人均GDP作为机构编制和公务人员编制的主要参考指标,降低人口比例指标的影响权重。例如,陕南地区县级行政区域可以减少到10个以下。
 
  《社会科学报》总第1618期1版