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如何制定全面的人才政策

作者:新加坡南洋理工大学社会科学学院院长 刘 宏

  当前,中国各级地方政府纷纷出台引才引智的相关政策,愈演愈烈的“抢人大战”彰显了地方政府对人才工作的重视程度。然而,各地现有的人才政策能否发挥应有的作用?如何制定科学合理而又系统全面的人才政策?
 
  任何个体的成长和发展都需要人力资本、社会资本和心理资本的有机结合。人力资本是个体通过教育、学习、培训等所掌握的知识、技能、观点和能力;社会资本是个体与他人间所拥有的信任、互惠关系及彼此相连的工作关系网和朋友关系网;心理资本是个体通过学习等途径进行投资后获得的一种具有耐久性和相对稳定性的心理内在结构,包括自信、希望、乐观和坚韧性等个性品质、倾向、认知能力等。这些资本是人们实现高绩效的潜在能力,人们的态度和行为则是将潜力转化为现实能力的工具。政策工具能够对人们的态度和行为产生重要影响,良好的政策能够促使人才潜在能力向现实能力的转化,是激发人才活力、促进经济和社会发展,从而提升国家和地区竞争力的重要手段。一个国家和地区如何才能通过相关政策将人力资本、社会资本和心理资本进行有机结合,将人才的自身潜力转化为促进经济和社会发展的现实能力题。人才战略(talent strategy)是关于人才资源发展的全局利益和长远利益的谋划,是对人才培养、吸引和使用所做的宏观的、重大的全局性构想和安排。它本质上是一个二级战略,应当围绕一级战略来制定。所谓一级战略,就是国家、区域或机构等系统的经济社会发展战略,它为人才战略的制定提供了宏观方向。
 
国际人才流动的理论与模式
 
  当今社会处于一个高度全球化和科技飞速发展的时代,这一方面能够带来全球范围内的人才环流,另一方面也会导致一些国家或地区的人才流失。过去的国际人才流动模式可以分为两种:人才外流和人才回流。人才环流是当前国际上出现的第三种人才流动模式,这种模式目前受到了学术界和政策界的广泛关注。
 
  人才外流(Brain Drain) 人才外流包括人才在发展中国家和发达国家之间的流动,以及发达国家或发展中国家内部的人才流动。当前,世界范围内的“人才外流”主要呈现出三种趋势:一是发达国家内部的人才流动,表现为欧洲、日本、澳大利亚、加拿大等发达国家的人才向最发达国家美国的大量流动。2003年,欧盟大约有40万的高级人才在美国工作,其中75%的高级研究人才有继续留美的意愿;德国每7个本土毕业的博士当中就有1人会前往美国寻找工作。二是发展中国家的大量人才向发达国家和地区流动。2000年,经合组织国家接受的每10位受过高等教育的移民就有6名来自发展中国家;非洲、拉美的国家当中,超过30%接受过高等教育的人都流向了经合组织国家。三是落后的发展中国家的人才向新兴发展中国家流动,同时还有相当部分的人才从发达国家流动到新兴国家。这里的新兴国家主要指以中国、印度、巴西、俄罗斯“金砖四国”为代表的国家。人才外流的过程中会涉及到的人才流失问题,比如一些中国医生或工程师移民加拿大以后,由于他们在中国的教育经历不受承认,只能从事护士或装配工人等工作,这实质上就是一种人才流失、一种人才资源的浪费。人才流失往往表现为技术人才只是单向地、明确地、永久地由发展中国家向发达国家流动,在这种情况下,人才流失国通常被认为是受害国,人才流入国则是受惠国。
 
  人才回流(Brain Gain) 第二种模式是人才回流,这主要发生在二十世纪八九十年代之后。“人才回流”不仅是一个移民现象,更是一种经济学现象,当一个国家的人均国民生产总值达到4000美元以上、产业技术资本密集达到60%以上、第三产业贡献率达到64%以上的时候,人才将大幅度回归;当教育经费占国民生产总值5%以上、研究开发经费占国民生产总值1.9%以上、科学家工程师人均研究开发经费达每年6万美元以上、从事研究开发的科学家达每百万人口1500名以上的时候,归国的海外人才会大幅度增加。例如,二十世纪九十年代以后,亚洲四小龙的经济高速发展,开始有大量外流移民回归,成功地逆转了当地的人才外流。
 
  人才环流(Brain Circulation) 人才环流是国际人才流动的新模式。人才外流和回流都是一种单向的趋势,人才环流则是一种周而复始的循环,不是一种单向的、永久性的回流或者外流。人才环流理论的倡导者是美国伯克利加州大学资讯学院的院长Ann Lee Saxenian。她通过对美国加州硅谷的华人和印度科技人才及其同母国的关系分析,强调了高科技人才可以通过人才环流,对移民的输出国和输入国双方都做出重要贡献。交通的发达、资讯的进步都极大促进了人才环流,人才环流本身也与知识经济(Knowledge-based Economy)密切联系在一起,对于知识经济的发展具有双重作用。一方面,人才环流具有积极影响。作为人才环流的主体,科技人才社群身处硅谷,但仍然同祖籍国的科技中心保持联系,通过科学合作、共同创作以及技术转移等补偿机制,减轻了人才流动对人才输出国的不利影响。在人才环流的视角下,人才可以被视为一种储存在海外的资源。另一方面,人才环流也有消极作用。环流的效果可能并不对称,可能只对那些在高等教育方面投入较大、社会和政治相对稳定的政体才会产生积极作用,容易强化人才输出国和输入国之间人才资源的不平等状态。此外,人才环流也有可能导致发展中国家的人才流失、人才浪费,这是各国各地区都应当采取措施极力避免的。
 
“抢人大战”的利弊分析与政策反思
 
  新时期以来,人才工作得到了中国高层领导人的高度重视,人才强国战略是建设创新型国家的重要推手。2016年,中共中央颁布《关于深化人才发展体制机制改革的意见》,对人才培养、评价、流动、引进、使用、分配、激励等重点领域和关键环节的改革进行了全面部署。党的十九大报告指出,“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源”,要“实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策,以识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量、聚才的良方,把党内和党外、国内和国外各方面优秀人才集聚到党和人民的伟大奋斗中来”。从中央到地方的全面发力,为中国的人才发展事业注入了强大动能。近年来,中国地方政府纷纷出台招才引智的相关政策,尤其是通过落户政策吸引国内外优秀人才。例如,2018年5月,天津发布了“海河英才”计划,大幅降低人才落户门槛,全日制高校本科毕业生不超过40周岁均可在天津落户。另外,海南、武汉、西安等许多省市,也通过户口、住房、资金等方面的优惠政策吸引人才。从2017年开始,各地之间的“抢人大战”愈演愈烈,反映出地方政府对人才引进工作的高度重视,极大促进了各地的人才队伍建设工作。不过,在这过程中也可能出现一些问题,需要相关地方政府部门进行深度反思。一方面,一些城市的人才政策并无明显的针对性,一些地方部门虽然明确表示要引进高层次创新人才、急需紧缺专业人才,但是并未明确界定城市发展需要哪些特定领域的人才以及现有人才队伍的不足和缺口,而是像“撒胡椒面一样”地引进人才。对比之下,香港特区政府最近在人才引进方面斥资8.5亿港币,目标非常明确,聚焦于大数据、金融科技、材料科学、生物等香港需要重点发展的领域;新加坡也是有针对性、有目的性地引进人才。因此,地方政府在引进人才的时候,需要明晰引进人才的目的是什么、引进的人才是否属于当地经济和社会发展所真正需要的人才。另一方面,人才引进工作的相关配套制度和组织机构还需要进一 步健全。比如有的城市在一天之内吸引了数万甚至数十万人办理落户 申请,是否有充分的人力和物力对申请者的教育背景、实际能力进行全面把控和客观评估,是否可能导致人才队伍良莠不齐,这些都是需要我们考虑的问题。此外,引进人才和现有人才之间的关系也是在政策制定时需要着力考虑的方面。一些地方政府如果只是将人才引进视为一种政绩,就会受到“运动型思维”的驱动,过分关注数量而忽视质量;如果仅仅重视外来人才引进工作,没有配套的引进人才评估、本地人才培育等工作,可能就会在积极吸引人才的同时,也面临人才迅速外流的问题。 因此,中国的人才战略需要进一步走向制度化和常态化,需要明晰政策目标,健全配套的机构和机制,不仅要关注人才的引进政策,还要关注人才培育、人才评估的每一个具体环节。人才引进只是人才战略的第一步,地方政府在引进人才的同时,需要综合考虑现有人才的培育问题、引进人才的评估管理和流出机制问题、外来(包括海外)人才与本土人才的融合问题,避免出现“请来女婿、气走儿子”的现象。
 
人才建设需关注五点
 
  中国是一个人才大国,在国际人才环流的背景下,要实现从人才大国到人才强国的转变,需要长期性、系统性的政策努力。现阶段,中国对人才建设工作重视程度是前所未有的,但一些地方政府在制定和实施人才政策的过程中仍然体现出一种“运动型思维”的惯性,缺乏一套全局性和常态化的体制机制。中国的人才队伍建设需要注意五点:第一,公共政策在一个国家和地区的经济与社会发展中发挥关键作用,是提升国家和区域竞争力的重要手段。公共政策是一个整体系统,需要配套机制、预算支持、创新驱力和人才要素。人才政策的科学制定和有效实施有赖于系统性的思维,不应局限于某个孤立的环节。第二,动态治理和有效实施是人才战略的核心内涵。人才战略应当围绕区域系统的宏观战略,基于对客观形势的动态分析而制定,通过不断完善配套资源和适时的调整评估来推动战略的有效实施。第三,人才政策需要摈弃“运动型思维”,通过前瞻思维、透明程序、明晰管理、绩效评估、适时调整等多个环节的建设,建立一套制度化和常态化的机制。第四,人才战略的推动、人才政策的制定和实施需要将政府和市场的力量有机地结合在一起,政府提供政策性指导和制度上的帮助,同时要尊重市场规律,充分发挥市场的活力。第五,宏观政策法制环境需要与微观人才环境互补,宏观的政策法制环境为人才政策提供基本的引导和支持。(本文是作者在中国人民大学的演讲)
 
《社会科学报》总第1622期2版