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以科学评价方法促营商环境优化

作者:华东师范大学法学院教授、(名誉)院长 张志铭

 
优化微观层面“营商法治环境”
 
  在最为宽泛的层面,“营商环境”是与企业营利活动有关的一切要素综合而成的动态体系,涵盖了影响企业活动的经济、政治、文化、社会乃至环境质量等各方面要素。从这一角度出发回顾我国改革开放四十年,可以发现我国改革开放的过程,也是整体营商环境完善的过程。但随着改革开放的深入,土地、劳动力等生产要素的红利边际递减,招商引资政策对外资的吸引力也在降低。
 
  全球范围内兴起了以提升市场经济法治质量为目标的“营商环境优化”热潮:美国与欧盟各国通过降低税负,简化税收程序;俄罗斯与印度则以世界组织进行的营商环境评估为蓝本,以提升国际排名为直接目标,制定本国营商环境优化政策。受此次全球“营商环境优化”热潮的影响,同时也为解决生产要素红利边际效益递减带来的问题,国务院相继推行“负面清单”、“简政放权”、“放管服”等一系列举措,通过行政改革释放制度红利,并于2018年提出“优化营商环境”。
 
  此轮营商环境优化,一方面是深化改革,释放制度红利;另一方面则是对市场经济法治效率全球竞争的回应。自2018年1月,国务院首次常务会议上正式提出进一步优化营商环境;再至11月,国务院决定正式开展中国营商环境评价,全面铺开营商环境优化工作,我国营商环境评估和优化,一直都以“国际可比,对标世行,中国特色”的原则进行。与之前不同,当下所强调的“优化营商环境”,主要着眼于与企业经营有关的微观法治环境,通过具体法律法规的完善,行政程序和监管流程的环节优化,为市场主体提供良好的软环境。可以说,我国营商环境改善正在从硬环境角度转向软环境角度,继而转向软环境中的法治环境。
 
建立营商环境科学评估体系
 
  面临优化微观层面“营商法治环境”这一新课题,我国急需一套科学的测量工具,以对目前语境下的“营商环境”进行评估,并以此为基础形成有效的优化方案。基于以上背景,营商环境评价指标在设计过程中,应有两个面向:其一,在评估技术上,参照世行《营商环境报告》,形成对企业经营过程中微观法治环境侧评估;其二,在评估内容上,关照中国国情,直面我国企业在经营过程中遭遇的微观法治难题,并以此为基点,解决中国营商环境问题。
 
  在评估技术上,应借鉴世行围绕企业生命周期,按照“动机—行为—效果”的绩效模型设计指数。我国可借鉴世行通过客观问题为主要内容的问卷调查方法,进行主观测量,从而获得法律运行的实际情况。为了避免主观调查带来的偏见与信息模糊的情况,世行问卷中去除了主观问题,而仅对法律法规的文本信息和实际的行政程序进行测量。世行问卷还在每一个评估方面下都设定标准情景案例,对关键术语进行定义,进一步限制答题范围。由于世行问卷的发放对象是经常接触专业业务的人士,对法律规范及其适用更为熟悉,对业务处理中的法律适用变化也更为关注。标准情景案例中涉及的法律法规,虽在文本上有所规定,但如果出现在实际情况中极少适用,以致于专业人士不知晓的情况,实际上就反映了相关法律法规只是“一纸空文”。
 
  但世行的营商环境评估并非完美无缺。从指标上看,世行所采用的指标与其试图测量的内容之间指向性有限。世行“营商便利度”名次也仅能为各国市场法治环境的比较提供部分参照。因此,世行团队在《2018营商环境报告》中提醒:“营商环境改革和市场监管改革,仅能为可持续经济增长打下一部分坚实基础。在营商环境之外,还有诸如公共财政的有效管理、教育投入的增加,以及新技术的运用等方面需要得到同样的关注。”这提醒我国在进行营商环境评估和优化时,要最终落脚于“中国国情”。
 
  因此,在评估内容上,我国应围绕企业经营的生命周期,以企业经营过程遭遇的营商法治问题为主线,设置我国营商环境评价指数的六个一级指标,包括:市场进入与退出、融资、劳动力获得、市场监管影响、纠纷解决、税费缴纳。同时,为了避免测量指标“大而化之”的缺点,我国营商环境评价也同样不进行主观感受评价,仅针对经营流程中与行政监管、法律执行相关的具体流程,进行客观层面测量(时间成本、金钱成本和相关流程步骤)。评价对象则由政府部门、企业经营者和相关领域专业人士(律师、公证人员、法官、建筑师)构成,形成对我国营商环境的立体评价。
 
  《社会科学报》总第1641期1版   
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