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推进综合与分类相结合的个税改革

作者:中国国际税收研究会学术委员会副主任 靳东升

 
  2018年8月31日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了决定,修改《中华人民共和国个人所得税法》。新修改的个人所得税法除了将免税额由3500元/月提高至5000元/月,更重要的是按照“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”的要求,结合当前征管能力和配套条件等实际情况,将工资、薪金所得,劳务报酬所得,稿酬所得,特许权使用费所得等四项劳动性所得纳入综合征税范围,适用统一的超额累进税率,居民个人按年合并计算个人所得税,对于劳动性所得实行综合所得征收,并增加了子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等六项专项附加扣除。同时还规定,居民个人取得综合所得按年计算个人所得税,实施个人纳税申报制度。
 
  我国个人所得税的发展历程
 
  自从1799年英国创立了个人所得税以来,世界上多数国家或者地区都先后开征了个人所得税,只有少数几个国家没有开征个人所得税。开征了个人所得税的国家也基本上都经历了由分类税制向综合税制转变的过程。目前,许多国家都是采用的综合与分类相结合的税制模式。
 
  我国个人所得税起步较晚,1909年清朝政府起草了《所得税章程》,后因辛亥革命爆发,清朝政府被推翻而没有实施。之后政局动荡,连年战乱,个人所得税缺乏征收的基础,基本上陷入停滞状态。新中国成立以后,1950年7月,政务院公布的《税政实施要则》中,就曾列举有对个人所得征税的税种,当时定名为“薪给报酬所得税”。但由于我国生产力和人均收入水平低,实行低工资制,虽然设立了税种,却一直没有开征。1980年9月10日,第五届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国个人所得税法》,真正开征了个人所得税。初期的个人所得税法既适用于外籍人员,也适用于本国公民。我国新的个人所得税制度至此方始建立。当时通过的个人所得税法实施的就是分类税制,即将个人各种来源不同、性质各异的所得进行分类,分别扣除不同的费用,按不同的税率征税。1986年9月,针对我国国内个人收入发生很大变化的情况,国务院发布了《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》,规定对本国公民的个人收入统一征收个人收入调节税。
 
  1993年10月31日,第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》第一次修正,实现了国内居民和外籍人员适用一个统一的个人所得税。此后虽经多次修改,但是基本制度没有改变。近几年,我国个人所得税逐年增长,2017年已经达到11966.37亿元,但是占税收总额的比重仍维持在7%左右。随着我国社会主义市场经济不断推进,各项经济体制改革不断深入,个人收入方式和收入来源产生多样化的变化,我国的个人所得税越来越不能适应经济和社会形势发展的需要,产生较大的税负不公,难以有效调节收入分配等问题。自从1995年,我国最早提出建立综合与分类相结合的个人所得税制,至今已经过去了二十多个春秋。在此期间,我国重要的改革文件也多次提出建立综合与分类相结合的个人所得税制的改革目标。中国共产党第十八届五中全会提出,实行有利于缩小收入差距的政策,明显增加低收入劳动者收入,扩大中等收入者比重;加快建立综合和分类相结合的个人所得税制。李克强总理在2018年《政府工作报告》中提出,改革个人所得税,提高个人所得税起征点,增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除,合理减负,鼓励人民群众通过劳动增加收入、迈向富裕。
 
  综合与分类相结合的个人所得税制功能
 
  一是要实现筹集税收收入的基本要求。税收的基本职能是为国家筹集收入,个人所得税从它诞生之日起,就天然地主要为政府筹集税收收入,目前已经成为许多国家的主要税种。二是要实现调节税收分配目标。初次分配讲效率,二次分配讲公平。就是强调要发挥税收调节收入差距的积极作用。自从亚当·斯密时代开始,税收就有了一项重要原则,叫做税收公平原则。税收公平原则有两个方面:一方面叫横向公平原则,对于收入相同的人应该缴纳相同的税收,进一步演变为税收负担能力相同的人应该缴纳相同的税收;另一方面叫纵向公平原则,对于收入不同的人应该缴纳不同的税收,进一步演变为税收负担能力不同的人应该缴纳不同的税收,也就是高收入者应该缴纳较高的税收。因此,从理论上讲,高收入人群在初次分配环节自身能力强,经济贡献大,应该得到较高的收入。由于高收入人群收入高,在二次分配环节也应该缴纳较多的税收,为社会做出较多的贡献。三是要实现提升人人纳税的公民意识。现代社会的基础是公民社会,实现社会民主政治,人人都有参与社会管理的权利。因此,社会上绝大多数人依法缴纳个人所得税,才可以有权要求政府提供公共服务,监督政府行为,实现真正意义上的公民权利与义务对等。四是简化税收征管手续,便利纳税人履行纳税义务。当前,纳税服务已经成为世界潮流,许多国家都在努力优化纳税服务,简化纳税程序,塑造方便快捷的税收征管新体系。
 
  对照以上个人所得税制的四个功能,今后还需要积极创造条件,在现有改革基础上进一步完善我国个人所得税税制,继续推进深化综合和分类相结合的个人所得税改革。一是进一步科学界定综合所得与分类所得的各自范围,实现科学划分各类所得,明确劳动所得、资本所得和财产所得的税收待遇,在居民收入提高的基础上逐步实现普遍征收。二是合理确定费用扣除,由现行的定额扣除方法过渡到按照实际支出数额扣除所有费用的方法,实现全额费用扣除。三是重新设计综合所得税率,进一步普遍减轻劳动所得的税收负担。四是构建科学严密和简便易行的新的征管机制,自行申报、自主举证、违法担责,使纳税人纳税成为一个轻松愉快并认真负责的经历。
 
  《社会科学报》总第1642期1版   
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