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《长江保护法》制定应注意四个问题

作者:北京航空航天大学法学院教授 杜 群

 
  ◤ 2018年以来,长江经济带建设工作明显加快。 如何制定《长江保护法》,制定《长江保护法》应当注意和把握哪些立法关键性问题,无疑成为长江经济带发展和长江环境资源保护领域高度关注的议题。
 
  2016年1月,习近平总书记在重庆召开的第一次推动长江经济带发展座谈会上指出,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,“共抓大保护,不搞大开发”,首次为长江经济带建设和长江生态环境保护间的秩序优位基本定调。3月,《国民经济和社会发展第十三个五年规划》明确将推进长江经济带发展作为一项国家战略;《长江经济带发展规划纲要》具体地提出了长江经济带发展的总体要求、定位布局、主要任务和保障措施,同时规划强调,加快长江流域立法进程,抓紧制定并推动出台《长江保护法》。2017年12月,全国人大常委会将《长江保护法》列入第十三届全国人大常委会的立法规划,长江流域保护立法在经过正式迈入国家立法程序。这一里程碑式的决定相距2003年长江水利委员会正式启动《长江法》立法研究工作已有十五年。至此,长江保护立法的议题从可行性研究模式进入了立法实战模式。
 
  如何制定《长江保护法》,制定《长江保护法》应当注意和把握哪些立法关键性问题,无疑成为长江经济带发展和长江环境资源保护领域高度关注的议题。在此,笔者针对四个方面问题进行分析。
 
  第一个问题,“共抓大保护,不搞大开发”已经成为制定《长江保护法》、调节发展与保护关系的一项基本准则。那么如何在立法中全面理解并辩证应用呢?笔者认为,《长江保护法》首先应当是“大保护”之法器,应当将长江生态环境保护定义在保护长江生态安全价值高度。其次,《长江保护法》是政府和社会“共抓”长江生态环境保护的制度枢纽。它应当是一个要求多部门联合、促进多元主体综合、系统地保护长江自然生态系统的律法,必须坚持生态优先的理念,保障长江流域自然生态系统和社会经济的可持续发展。
 
  第二个问题,如何明晰《长江保护法》在涉水国家法律体系中的定位和功能?我国有四部涉水国家法律(分别是《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》)是全国人大常委会制定的,拟制中的《长江保护法》与这四部涉水法律的地位是同阶位的。因此,明晰《长江保护法》与涉水四法的立法定位,是实现诸法立法功能和目标的首要任务。我国的涉水立法体系可以功能性地拟制为三个立法层次,即上、中、下位法,分别是:上位法是涉水四法,中位法是普遍性地适用各大流域的流域管理法,下位法是流域特别法如《长江保护法》。《长江保护法》是调整具体特定问题而非普遍问题的特定区域性法律,它的功能定位应当是涉水上位法的具体实施法而不是完全的制定法。它是对普遍性的涉水法律的制度、体制、执法在针对长江保护问题上的具体化。也因此,《长江保护法》是一个过渡性的、针对性的、问题导向性的实施性法律;在未来,它成熟的具有普遍性调整效力的条款可以转化为《流域管理法》而适用于全部的流域,它的具体的实施性制度和措施被长江流域所在的省份和自治区的地方性法规所消化和吸收。
 
  第三个问题,《长江保护法》作为实施性的法律,应当如何制定实施性制度?首先,应当研究四部涉水法律在规范和制度体系上的冲突、矛盾及其化解措施,针对长江流域生态环境威胁性活动进行特别管控。有些实施性制度可以突破上位法的一般规定。其次,进行管理体制的理顺,尤其处理好国务院和省级地方人民政府职责和义务。应当确认属地人民政府保护目标责任制,创新体制和机制,适用行政合同(政府与企业和个人)、区域环境保护协议(区域人民政府之间),并对行政合同和区域环境保护协议给予司法可诉的制度保障。
 
  第四个问题,相应地,《长江保护法》应当吸纳哪些创新性制度?笔者认为,应当能动地将生态文明制度改革的制度上升为长江保护法律制度。应当研究如下领域的制度创新:1.通过流域空间规划和主体功能规划确立对新的开发利用和产业活动的管制。2.建构资源和生态保护的民商和经济制度。将不动产登记制度、自然资源产权确权制度上升为法律制度,建立健全静态的物权和产权制度,确认生态补偿权利,进而建立动态的资源保护赔偿或生态保护补偿的利益平衡制度。3.建立饮用水源保护区、自然保护区的保障制度,培育生态修复技术、市场、企业和资金的相关机制,建立生态修复工程的市场投入机制。4.司法保障制度。针对长江保护的行政责任追责,将行政合同、行政多边协议纳入司法诉讼范围。不建议将以个人和单位为追责对象的生态环境损害制度、环境民事公益诉讼制度纳入新法。
 
  《社会科学报》总第1642期4版   
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