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《长江保护法》推动区域绿色发展

作者:上海社科院法学所研究员 彭 峰 武汉大学法学院博士生 闫立东

 
  继2016年10月,《长江经济带发展规划纲要》发布,2018年9月,十三届全国人大常委会发布立法规划,《长江保护法》列入一类立法项目规划。2018年以来,长江经济带建设工作明显加快。
 
  长江经济带发展中的主要问题包括:第一,水污染治理;第二,水生态修复;第三,水资源保护;第四,推动黄金水道提质增效,加快完善综合交通网络;第五,创新区域协同发展体制机制;第六,提高违法成本,加强执法力度,引入多元共治环境治理体系。因此,《长江保护法》应该是支撑长江经济带绿色发展的基本法,是一部特殊区域的绿色发展法。
 
  《长江保护法》的立法目的不限于流域保护,更重要的是推动区域绿色发展、高质量发展。2018年4月24日至25日,习近平主席在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会上的重要讲话就指出,要坚持把修复长江生态环境摆在推动长江经济带发展工作的重要位置,“共抓大保护,不搞大开发”。不搞大开发不是不要开发,而是不搞破坏性开发,要走生态优先、绿色发展之路。因此,该法主要应该防范经济开发活动中对长江生态破坏的行为,突出生态系统保护、明确长江生态保护的要素,及其各要素之间的关系。破坏长江生态系统的行为,不限于水污染、水生态保护、水资源保护等方面,还包括如固体废弃物、长江河道采砂、长江沿岸矿产资源开发、黄金水道的利用、农业面源污染等。针对此一立法目的,《长江保护法》应以长江流域生态空间布局、产业布局为立法的逻辑主线,建立产业发展分级和负面清单制度,该法应只对破坏性开发行为进行分类管制,建立生态红线制度,并以长江生态环境修复为制度设计的中心,水污染、水资源的问题已经分别适用于《水污染防治法》、《水法》等,不易进行重复性规定。
 
  《长江保护法》的亮点和突破点在于区域协调机制的设计。长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省市,长江流域干流自西而东经青海、西藏、四川、云南、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海11个省市,数百条支流延伸至贵州、甘肃、陕西、河南、广西、广东、浙江、福建等,总计19个省级行政区,淮河大部分水量也通过京杭大运河汇入长江。自长江经济带发展战略提出以来,经推动长江经济带发展领导小组批准同意,领导小组办公室会同沿江11省市已经建立了覆盖全流域的长江经济带省际协商合作机制。这种协商合作机制是建立在协商和共识的基础上的,效果依然有限。在体制机制创新上,可设立法定的中央一级长江流域协调机构,协调各部委之间以及省市之间涉及长江保护的行政职能,或将有些职能直接赋予国家长江办,将国家长江办直接提升为协调机构,而在长江上游、中游、下游可分别设立直属于中央协调机构的派出机构。在具体行政职能事项上,不可绝对的集权或分权,可根据事项进行权限划分。中央一级协调机构可在规划、标准的相对统一方面发挥重要作用,但不可完全一刀切,如水环境标准(即水质量标准)可由地方依功能划分,因地制宜。
 
  《长江保护法》中应突出市场机制的作用。2019年1月,国家发展改革委、财政部、自然资源部等9部委联合印发了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》,提出到2020年,市场化、多元化生态保护补偿机制初步建立,全社会参与生态保护的积极性有效提升,受益者付费、保护者得到合理补偿的政策环境初步形成;到2022年,市场化、多元化生态保护补偿水平明显提升,生态保护补偿市场体系进一步完善,生态保护者和受益者互动关系更加协调,成为生态优先、绿色发展的有力支撑的行动目标。目前,我国第一个跨省际生态补偿协议——浙江安徽新安江生态补偿协议已经实施到第三阶段。然而,受制于自然条件、经济发展条件等多重因素,这一成功案例的可复制性仍有待观察。多元化生态保护补偿机制应该是《长江保护法》中的一项关键性制度,根据多种类型的补偿形式和既有实践案例,涉及政府与政府、政府与企业、政府与个人之间的多重关系,需从整体上对这一制度进行设计。
 
  《社会科学报》总第1642期4版   
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