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机构改革要以提升党全面领导能力为统领

作者:中共上海市委党校公共管理教研部主任、教授 罗 峰

 
  ● 党的全面领导作为机构改革的一条主线贯穿始终,既是改革的目标导向,也是改革过程中的基本遵循;同时,机构改革塑造了强大的政党能力,进而为国家治理能力的提升奠定了组织基础;最后,为了进一步提升国家治理水平,必须在机构改革中加强制度能力建设。
 
  机构是职能实现的组织载体;在新时代,党的全面领导是内涵于中国的现实需求,是马克思主义政党实现价值使命和共产党人初心实现的必要要求;因而,在机构改革过程中,必须将党的全面领导作为一条主线贯穿始终。党的十九届三中全会吹响了新时代机构改革的号角,对党和国家机构进行了系统性、整体性和革命性的重塑,实现了合署办公、人员转隶、机构挂牌等“物理重组”,也产生了人员融合、业务融合和职能优化等一系列“化学反应”。正如习近平总书记指出:“深化党和国家机构改革组织实施工作已经结束了,但推进机构职能优化协同高效、提高履职服务能力水平的工作永远不会结束。”因而,党的十九届四中全会提出“健全党的全面领导制度”“完善党和国家机构职能体系,把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程,推动各方面协调行动、增强合力”。党的全面领导作为机构改革的一条主线贯穿始终,既是改革的目标导向,也是改革过程中的基本遵循;同时,机构改革塑造了强大的政党能力,进而为国家治理能力的提升奠定了组织基础;最后,为了进一步提升国家治理水平,必须在机构改革中加强制度能力建设。
 
  提高党全面领导能力是机构改革的基本遵循
 
  在新时代,坚持和加强党的全面领导是内生于中国共产党的历史使命,内生于新时代中国特色社会主义事业发展的需要,因而,新一轮机构改革是落实党全面领导进而推进“五位一体”“四个全面”的战略性安排;同时,党的全面领导也是本轮机构改革得以顺畅进行的前提条件,更是将机构改革进行到底的基本遵循。
 
  首先,党的全面领导内涵于中国共产党强烈的历史使命。中国共产党是一个有着强烈历史使命的政党。这种历史使命来自于其对人民福祉、利益增进的深刻体味和切实行动中。正是这种强烈的使命感赋予了中国共产党人的责任担当,在将国家、民族和人民的利益放在心里、扛在肩上的过程中,必然要坚持和加强党的全面领导。
 
  其次,加强党的全面领导是新时代中国特色社会主义事业发展的需要。党的十九大报告指出,党要团结带领人民进行伟大斗争、伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想,必须做到“两个毫不动摇”:毫不动摇坚持和完善党的领导,毫不动摇把党建设得更加坚强有力。“四个伟大”的宏伟目标的实现和现实需求呼唤着党的全面领导,没有党全面领导的具体制度设计和组织支撑,统筹推进“五位一体”总体布局,协调推进“四个全面”战略布局就失去了“发动机”和“动力源”,“四个伟大”的推进也就失去了“领航人”和“主心骨”。
 
  再次,新一轮机构改革是落实、落细、落小党全面领导的一项战略性安排。党的全面领导不是抽象的,而是具体的。它不仅体现在思想观念上,落实到行动中,也渗透到组织设计中。毛主席指出:政治路线确定之后,干部就是决定因素。在新时代,在十九大蓝图已绘就的前提下,以什么样的理念、采取什么方式将干部组织起来将是接下来的现实任务,也是机构改革必须解决的现实问题。
 
  最后,党的全面领导是新一轮党和国家机构改革顺畅进行的必要条件。这一方面体现在习近平总书记和党中央对此次改革的具体部署和亲力推动上。改革始终是在以习近平同志为核心的党中央集中统一领导下进行:习近平总书记亲自担任十九届三中全会文件起草组组长,发表了一系列具有定向导航作用的讲话,主持召开了座谈会,听取各民主党派、全国工商联和无党派人士的意见;2018年3月,6位中央政治局委员在权威媒体密集发表系列文章,从党的领导体系、以人民为中心、长期执政能力建设、机构职能体系、国家治理体系与治理能力现代化以及一场深刻的变革等角度解读本轮机构改革,既是谈学习体会,也是工作的动员和部署。另一方面,此次机构改革体现了党的全面领导还表现在改革方案的高效执行与落地生根上:中央和国家机关机构改革在2018年底前落实到位;省级党政机构改革方案在2018年9月底前报党中央审批,2018年底前机构调整基本到位;省以下党政机构改革由省级党委统一领导,在2018年底前报党中央备案;所有地方党政机构改革任务在2019年3月底前基本完成,这样的时间节点安排与令人叹服的执行力检验了党全面领导的能力,也是执政党具有高超政党能力的具体体现。
 
  机构改革塑造了执政党强大的政党能力
 
  对执政党而言,强大的政党能力既来源于党的全面领导地位的确立,也来源于提升组织力的机构改革的塑造与支撑。
 
  强大的政党能力来源于党的全面领导。坚持党的全面领导,是党的十八大以来我国取得历史性成就、实现历史性变革的根本原因。要提升党的全面领导能力,就必须推进党的建设新的伟大工程。所以,在党的十九大提出的“四个伟大”中,“起决定性作用的是党的建设新的伟大工程”,“伟大工程”的主要目标是要确保党始终“走在时代前列”,始终“成为全国人民的主心骨”,始终“成为坚强领导核心”。之所以说提升党全面领导能力有助于提升执政党的能力,这主要是基于两个方面的原因:其一,“全面领导”与“人民性”的对应性。始终同人民在一起,为人民利益而奋斗,这是马克思主义政党同其他政党的根本区别。这次机构改革的系统性、整体性重塑就是考虑到了人民利益的整体性。其二,对“全面领导”中“领导”内涵的精准把握。党的全面领导并不意味“党包办一切”,并不意味着“以党代政”。习近平总书记指出:我们必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,通过人民代表大会制度,保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。要支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作;并且提出了“四个善于”:善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导;善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。在这样的“全面领导”过程中,既发挥了执政党导航定向的作用,也发挥了国家政权机关、各民主党派、各人民团体、各阶层、各界人士等的作用和积极性。习近平总书记不仅使用过“众星捧月”,也使用过“众星拱月”,要“月明星灿”,不能“月明星稀”,这说的就是在党领导过程中要发挥出执政党与其他组织双向的积极性。在本次机构改革过程中,无论是对机构撤并过程中的干部人事的安排,还是在群团改革中对工青妇等组织积极性的调动等方面,都很好诠释了对“领导”内涵的精准把握。
 
  强大的政党能力来源于提升组织力的机构改革。习近平总书记指出,党的力量来自组织。党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。因而,在新时代,对党全面领导的强调还需落实在党政机构的设置与重组上,这也是这次机构改革的主要动因之一。组织理论认为,组织能力的提升要考虑多重因素:除了要有对组织适时、合理的目标定位外,还离不开组织职责的确立,组织内角色关系的理顺与重构,还离不开组织间关系的调整与整合。体现在本次机构改革中,在党政军群等组织的核心职能得到确立的情况下,通过一系列举措:优化结构,如组建国家监察委员会,不再保留监察部、国家预防腐败局;理顺职能,如不再设立中央社会治安综合治理委员会及其办公室,有关职责交由中央政法委员会承担;整合机构,如中央组织部统一管理中央机构编制委员会办公室和公务员工作,中央宣传部统一管理新闻出版工作和电影工作;创立或升格机构,如组建中央全面依法治国委员会、中央审计委员会和中央教育工作领导小组,以及将原有的四个领导小组改为委员会;这些举措为党的全面领导提供了组织支撑和机构保证,进而提升了党在国家治理中的组织力、向心力和执政绩效。
 
  以制度能力提高国家治理水平
 
  十九届四中全会提出要“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”。机构改革作为全面深化改革的重要组成部分,不仅关涉国家治理体系的重组与构建,而且还关涉国家治理能力的提升,概括起来就是执政党要通过制度能力来提高国家的治理水平。这种制度能力主要包括国家治理体系的建构能力、国家治理体系的有效运转能力这两方面。
 
  国家治理体系的构建能力。在整个国家治理体系中,执政党居于最高地位,这是中国特色社会主义制度“特色”与“优势”的体现。在本轮机构改革中,国家体系的建构能力不仅体现在经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等管理主体——即组织机构的设置与整合上,使其职能定位更加合理、职能归并更加科学,而且还体现在实现党对这些机构、领域全面领导的机构设置与制度安排上。所以,习近平总书记在今年7月5日深化党和国家机构改革总结会议的重要讲话中指出,“要把机构职责调整优化同健全完善制度机制有机统一起来”“要健全党对重大工作的领导体制”“要推进机构编制法定化”等,这些直接关涉国家治理体系的建构能力,它们构成了当下党和国家机构改革的着力点。
 
  国家治理体系的有效运转能力。国家治理体系现代化主要解决了制度能力建设中制度体系的有无以及科学化问题,在某种程度上是一种“物理”层面的努力。但是,有形的制度体系要产生出“化学反应”,要发挥出制度体系设计时所预期的功能,那就是国家治理能力现代化所要解决的问题了。习近平总书记在今年7月5日深化党和国家机构改革总结会议的重要讲话中指出,这次党和国家机构改革完成组织架构重建、实现机构职能调整,只是解决了“面”上的问题,真正要发生“化学反应”,还有几件事情要做,其中,“提高机构履职尽责能力和水平”“要发挥主观能动性,结合地方实际创造性开展工作”“要增强干事创业敢担当的本领”,这几项就直接关涉国家治理体系的有效运转以及制度的执行问题,它们构成当下党和国家机构改革的着力点。
 
  总之,坚持和加强党的全面领导,必然贯穿在党和国家机构改革始终,它既是这次改革的基本遵循,又是改革顺畅进行的基本保障。正是基于此,新一轮机构改革塑造了执政党强大的政党能力。从国家治理体系和治理能力现代化的视角来看,要进一步推进党和国家机构改革,必须通过增强党和国家的制度能力,即国家治理体系的建构能力和国家治理体系的有效运转能力,来提高国家的治理水平。
 
  《社会科学报》总第1682期3版   
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