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长江保护:制之以衡,行之有度

作者:深圳大学法学院 周 卫

  如果说,“长江白鲟没有进入2020”登上网络热搜,震撼了人们对物种保护的思想认知,农业农村部官宣“禁渔令”(《长江流域重点水域禁捕和建议补偿制度实施方案》)则不可避免地触及到长江流域渔业的现实利益。长江保护问题成为新年伊始备受关注的环境议题。
 
  为何保护长江?尽管国人无不关心长江水质,疼惜珍贵的白鲟和日渐稀少的其他种群。但当我们谈及长江保护时,显然不仅仅局限于其干支流水域及其生物群落的保护,尤其关心生于斯、长于斯的居民生产生活的当前与未来,以及几千年来为长江所蕴蓄与形塑的整体经济和文化形态。保护大江大河的困难非比寻常,因为水生态系统服务的多功能带来的复杂性超出想象,而对生态保护产生负面影响的行为,绝大多数并不具有道德上的可非难性。的确,以“禁渔”解“无鱼”之困,对于维系长江水产业的可持续发展能力有着非凡的意义。但另一方面,禁渔令也涉及近30万渔民的生计,在具体政策的制定和实施中需要作周详的考量。
 
  确保保护长江的制度措施合法合理,应谨防“一刀切”。我国政策早已明确提出这一主张。2018年生态环境部提出《禁止环保“一刀切”工作意见》,其中禁止“一刀切”的理念仍应为环境相关立法决策所笃守。
 
  不仅如此,禁止环境决策“一刀切”的法律表达也是十分清晰的。在国外,如德国宪政体系中,立法者应在四个层面接受比例原则的约束和审查:第一,立法者必须采取合法手段追求某个正当目的;第二,法律规定的手段必须适合达到目的;第三,法律规定的手段必须为达到目的所必需;第四,法律规定的手段对达到目的而言必须是适度的。立法者必须在所追求的目的与对受保护的基本权利的干预之间找到适当的平衡。追求的目标越重要,立法者对基本权利进行干预的程度就可以越高。但对基本权利进行干预的程度越高,立法者采取行为的理由也必须更为充分。在英国,合理性原则可构成司法对行政权力干预的理由。在我国,2014年《环境保护法》将第四条“经济社会发展与环境保护相协调”这一基本要求置于第五条“保护优先”等原则表述之前,即是因为它具备避免环境保护的原则和制度的适用走向极端的缓冲功能。2019年实施的《重大行政决策程序暂行条例》,对于县级以上地方人民政府作出重大决策,规定了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等诸多程序约束,恰是为了确保行政决策的合法性、科学性和民主性。2020年生效的《优化营商环境条例》第12条第一款也明确保障市场主体依法平等使用自然资源等生产要素和公共服务资源。根据这一规定,除非存在合法的依据和具有说服力的理由,否则政府及其部门不得制定或实施导致市场主体合法权利遭受不合理贬损的政策措施。
 
  在自然保育的语境中,世界自然保护同盟(IUCN)曾总结多个国家和地区的保护地管理经验,长期推广“适应性管理”方法。该方法是一种基于不断学习和分析而调整的保护地管理方式,防止保育计划或措施丧失容纳合理管理适应所需的灵活性。禁渔令选择在“暂定”的十年内分区、分类、分阶段实施,亦在一定程度上反映出适应性管理的要求。
 
  长江干流流经八省二市一区。如基于保护所必须,确需在立法或行政决策中使用禁限类强干预性措施,也应充分考虑其适用范围和牵涉利益。利益内容与基本权利保护密切相关,错综复杂。立法者或决策者在难以收集全面信息的情况下尤其需要谨小慎微,只有在程序上保障直接利益相关者的知情参与,对决策或制度的附属风险进行充分的权衡和考量,在实体上考虑手段与目标的相称性,在效果上对受影响人群(尤其是低收入人群)提供充分的生计补偿(而不仅仅是货币补偿),方可实施。不仅如此,实施过程中还需定期收集执行反馈信息和鱼类资源恢复的数据,及时纠错矫偏,以实现保护长江的目标。
 
  《社会科学报》总第1692期4版   
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