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严格处罚与绿色发展并行

作者:上海社会科学院法学研究所 彭 峰

  继白暨豚和长江鲥鱼被研究人员宣告灭绝之后,“中国最大淡水鱼”长江白鲟也被科学家证实“功能性灭绝”。事实上,为贯彻习近平总书记“把修复长江生态环境摆在压倒性位置”系列重要讲话精神,落实党的十九大报告“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展”“健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度”,早在2017年中央1号文件“率先在长江流域水生生物保护区实现全面禁捕”中就提出,为切实保护长江水生生物资源,修复水域生态环境,从2018年1月1日起率先在长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区等332个水生生物保护区(包括水生动植物自然保护区和水产种质资源保护区)逐步施行全面禁捕。经过2-3年的过渡期,近日,我国农业农村部发布通告,称自2020年1月1日起,长江流域332个自然保护区和水产种质资源保护区全面禁止生产性捕捞;长江干流及重要支流以上区域以外的天然水域,最迟自2021年1月1日起实行暂定为十年的常年禁捕。
 
  全国人大近期审议的《长江保护法》草案(以下简称“草案”),首次创新性地引入了水生生物完整性指数评价体系。生物完整性指数为可定量描述人类干扰与生物特性之间的关系,且对干扰反应敏感的一组生物指数,这一指数是评价河流健康状况的重要指标之一。“草案”第13条首次写入这一指标体系,规定“由国务院渔业主管部门会同国务院其他有关部门和地方人民政府根据物种资源状况建立长江流域水生生物完整性指数评价体系,并将其变化状况作为评估长江流域生态系统和水生生物总体状况的重要依据”。
 
  根据目前长江生物完整性指数评估,长江的健康状况已经到了最差的“无鱼”等级,那么如何改善长江的“健康”呢?“草案”第34条将现行的禁捕令制度上升到法律,明确规定“国家实行长江流域重点水域严格捕捞管理。长江流域水生生物保护区全面禁止生产性捕捞;长江干流和重要支流等重点水域在本法实施之日起十年内全面禁止生产性捕捞,具体管理办法和重点水域范围由国务院有关部门制定”。为保障长江流域生态修复,“草案”不仅规定了十年禁捕令,第33条还规定了禁止在长江开放水域养殖、投放外来物种或者其他非本地物种种质资源,以严格防范外来物种入侵问题。与禁捕令相配套,“草案”规定了史上最严格的法律责任,第76条规定,对于违反禁捕令、投放外来物种等情况,有关部门按照职责分工,有权纠正违法行为,并处以5-50万元罚款;有权没收违法所得;造成破坏的,依法承担损害赔偿责任;情节严重的承担全部生态修复费用;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
 
  禁捕之后,渔民何处去?多年来,由于长期过度捕捞,不仅近乎摧毁了长江生态系统,也导致了渔民们陷入“鱼类资源越捕越少,生态越捕越糟,渔民越捕越穷”的恶性循坏。此次政府下大力气全面禁捕之后,11万条渔船和近30万渔民,即将告别长江。笔者认为,今后的替代政策主要包括:第一,政府财政对渔民进行一定的补偿。“草案”第34条明确规定:“县级以上地方人民政府对长江流域重点水域退捕渔民实施补偿,引导渔民退捕转产,并做好社会保障工作。”2019年1月,农业农村部等三部门已经发布了《长江流域重点水域禁捕和建立补偿制度实施方案》,进行了探索,中央财政采取一次性补助与过渡期补助相结合的方式,对禁捕工作给予适当支持。退捕渔民临时生活补助、社会保障、职业技能培训等相关工作所需资金主要由各地结合现有政策资金渠道解决。第二,生态渔业转型发展,渔民转行,绿色发展。渔民上岸后,财政资金毕竟杯水车薪,地方财政缺口依然较大,对渔民来说更重要的还是上岸转产后如何谋发展。全面禁捕并不意味着完全放弃渔业,而是谋求渔业的绿色转型。“草案”第33条规定了“国家鼓励和扶持发展长江流域绿色生态环保水产增值、养殖。增值应当采用渔业主管部门检验合格的苗种,并依法接受渔业主管部门监督”。与此同时,2020年1月3日,农业农村部、生态环境部、林草局联合发布了《关于推进大水面生态渔业发展的指导意见》,提出到2025年,大水面生态保护与渔业发展实现充分融合,渔业在水域生态修复中的作用明显提升,大水面生态渔业管理协调机制更加完善,优质水产品比重显著提高,产业链有效拓展延伸,形成一批管理制度完善、经营机制高效、利益联结紧密的生态渔业典型模式,基本实现环境优美、产品优质、产业融合、生产生态生活相得益彰的大水面生态渔业发展格局。对于渔民而言,需要适应上岸后的生产方式变革,从捕捞到养殖的生产方式变革,不失为一种选择。
 
  《社会科学报》总第1692期4版   
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