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在法治下推进改革,在改革中完善法治

作者:上海市人大常委会法工委副主任 阎 锐

  在法治下推进改革,在改革中完善法治,实现立法与改革决策之间同频共振,切实形成“双轮驱动”“两翼齐飞”的强大效应。
 
  改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。中国的全面深化改革,始终是一场注重法治引领、强化制度创新的根本性变革。经过40多年的实践,我国改革的路径正在发生深刻的变化。改革开放初期,个别改革“破法”而行,一定程度上造成改革与法治的紧张关系。随着中国特色社会主义法律体系的形成,人民群众对发挥法治固根本、稳预期、利长远作用的要求愈加强烈。党的十八大以来,我们党更是强调法治是治国理政的基本方式,习近平总书记特别指出,凡属重大改革都要于法有据,要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥立法的引领和推动作用,确保在法治轨道上推进改革。由此,笔者对近年来地方立法引领助推改革的实践进行了回顾,并对立法决策与改革决策如何更好地良性互动、有效衔接提出若干建议。 
 
  立法与改革同频共振的实践及特点
 
  一是立法推动改革进程,优化改革环境。从近年来的实践看,各地人大及其常委会均高度关注改革进程,努力把握新时代改革与法治的逻辑关系,注重发挥立法对改革引领、规范、保障的作用。在立法布局上,将地方立法放在全面深化改革大局中谋划、放在现代化建设“五位一体”总布局中推进,努力提高立法与改革大局的耦合度。以上海为例,目前上海地方立法已经逐渐补齐了社会、文化、生态文明等领域的短板,体现出与全面深化改革相适应的法规建设面貌。而在具体立法项目上,地方人大及其常委会也将重大改革于法有据作为基本遵循原则。如在改革开放之初,与市场经济相适应的经济立法就成为上海地方立法的重点,聚焦营造上海法治化的公平竞争环境,出台《上海市反不正当竞争条例》等法规,聚焦对外开放,1991年出台全国第一部企业清算类法规《上海市外商投资企业清算条例》。近年来,根据中央对上海当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者的要求,相继出台《上海市推进国际金融中心建设条例》《上海市推进国际贸易中心建设条例》《上海市推进国际航运中心建设条例》《中国(上海)自由贸易试验区条例》等法规。
 
  二是立法引领改革方向,破除改革桎梏。改革创新要坚持法治原则,但改革创新决不能墨守成规,改革创新本质要求改革创新者勇于冲破思想观念的障碍和利益固化的藩篱,着力突破束缚经济社会发展的瓶颈障碍。在多年实践探索的基础上,上海市人大常委会专门出台《关于促进改革创新的决定》,给出立法与改革相伴而生的“路线图”,摒弃将改革创新与依法办事截然对立的零和思维,在法治框架内对改革创新进行支持。决定明确了“法有明文规定”的改革路径,即要求全社会都应当充分遵守运用现行法律制度资源,推进改革创新。明确了“法无明文规定”的改革路径,即对本市各级人民政府及其部门而言,改革创新中法律、法规未规定的事项,可以在职权范围内作出规定以推进改革创新;对公民、法人和其他组织而言,法律、法规未规定的事项,鼓励其积极开展改革创新。明确了“法有明文规定但不适应改革需要”的三条法治路径:第一,涉及国家事权的,积极争取国家改革创新试点和申请国家授权先行先试;第二,积极发挥各类先行先试平台的作用,如国家赋予浦东新区综合配套改革试点平台、自贸试验区及新片区先行先试平台的作用;第三,根据改革创新需要及时开展本市有关法规规章的立、改、废、释工作。
 
  三是立法鼓励改革先行,激发改革活力。追溯来看,过去40多年间,立法的“定”与改革的“变”互相交织,探寻着法治方向。近年来,各地人大及其常委会不断探索支持改革的法治化模式,注重把经验式、确认式、规范式的立法与能动性、前瞻性、引领性立法有机结合起来,处理好改革决策与立法决策的关系。以上海为自贸试验区先行先试提供法制保障为例,在中国(上海)自贸试验区挂牌前,上海市人大常委会及时出台了《关于在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》,创设地方“因地调整法规”模式,并强调“先立后破”,明确上海市有关地方性法规凡与《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》不一致的,凡法律、行政法规在上海自贸区调整实施有关内容的,均调整实施,一揽子解决先行先试中现存的、可能出现的与上位法相冲突的问题。在中国(上海)自贸试验区挂牌后,虽然先行先试改革刚刚起步,于2014年7月审议通过《中国(上海)自由贸易试验区条例》,着力处理好改革的阶段性与法规相对稳定性之间的关系,对具体举措相对成熟且可复制可推广的事项予以明确固化;对改革创新还在持续深化的内容,通过“概括加列举”等表述方法,为未来的制度创新预留空间,确保先行先试在法治的轨道上推进。此外,考虑到改革创新需要宽容失败,为了激发全社会改革创新的积极性和创造力,为改革创新者解决后顾之忧,不少地方立法中均确立了“容错条款”,在法制框架下为“试错”护航。
 
  四是立法拓展改革空间、划定改革底线。推动改革开放再出发,必然使不少改革创新具有首创性改革、引领性开放、开拓性创新的特点。这就决定了在一些改革探索领域,改革的方向定了,但具体的制度设计还未成熟,换言之,立法或者修法的条件尚不具备,但改革又势在必行,这种情况下,各地近年来不断探索遵循法治原则并依照法定程序作出授权决定、先行先试决定等法治模式。例如,考虑到地下建设用地使用权出让金收取的原则、方式等还在探索当中,常委会审议通过《上海市地下空间规划建设管理条例》,授权市政府制定具体办法,并向社会公布,接受社会监督。再如,作为我国改革开放的前沿阵地,浦东新区承担着上海驱动发展推进器、加油站、压舱石的功能,但按照《立法法》规定,浦东新区不享有地方立法权。上海市人大常委会作出法律性问题决定,明确多个主体、两个层级共同为浦东输送“立、改、调、停”的制度规范,又依法明确了制度供给的法治前提、原则遵循、试点范围、备案要求等,为先行先试划定法治底线。
 
  立法与改革同频共振的展望与思考
 
  法者,治之端也。从立法确认改革成果到立法服务改革大局,再到立法引领推动改革,反映出法治理念的更新与变革。当前,我国已进入全面建设小康社会的关键时期,社会变化的广泛性、深刻性、复杂性前所未有,随着各项改革进入攻坚期,要求法治予以保障的需求更加凸显。如何在法治下推进改革,在改革中完善法治,实现立法与改革决策之间同频共振,切实形成“双轮驱动”“两翼齐飞”的强大效应,无疑对立法者提出了更高的考验。
 
  一是立法如何主动适应改革的需要。发挥立法对改革的引领推动作用,从“跟跑”到“并跑”“领跑”,首先需要在立法理念上有所更新。对立法者而言,必须重视立法在做好改革顶层设计方面的重要作用,不仅把立法当作对改革实践的被动回应、事后总结和局部反映,还要通过立法对深化改革实践进行主动谋划、前瞻规范和全面推进,一方面,改革决策应当在法治框架内作出符合法治的基本要求,另一方面,立法亦要落实党的十八届四中全会提出的“立法主动适应改革和经济社会发展需要”的要求,不简单地迎合改革的要求,而是主动及时反映改革的正当需求,以推动改革决策的落实。在这样的立法理念指导下,还应积极探索通过立法对改革主动谋划、前瞻规范的实现路径和程序。
 
  二是立法如何更好应对改革深水期的特点。当前我国的改革已经进入攻坚期和深水期,改革触及的问题由浅层次逐渐转入深层次,剩下的都是啃骨头工程,改革的难度越来越大。在这样的背景下发挥立法对改革的引领推动作用,需要立法者有更大的勇气和智慧,通过立法程序使改革决策更加科学、更加管用。具体而言,不仅要善用法治思维、法治方式,把握改革的法律逻辑,把握经济社会发展规律,把握改革发展的时代主题、时代特征,研究用立法破解改革难题的有效途径,立管用之法;还要研究如何进一步发挥人大在立法中的主导作用,加强对立法工作的组织协调,深入调查研究,做好制度设计,努力通过立法为深化改革注入强劲动力,为科学发展提供有力保障。
 
  三是立法如何更好凝聚改革的共识。当前,不同地方、不同阶层各有其改革诉求,不同领域、不同方面各有其改革指向,利益咬合越来越紧,打破政策僵局的难度越来越大。在这样利益多元、观念多样的背景下,通过立法引领推动改革,必须发挥立法程序吸纳整合利益诉求的制度效用。总书记多次强调,人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性,关键在于它深深植根于人民之中。地方人大及其常委会通过科学和民主的立法程序将改革决策转化为法律规定和法治主张,需要进一步健全完善科学立法的工作机制,加强立法决策量化论证,使立法精确对接发展所需、基层所盼、民心所向;需要进一步健全完善民主立法的工作机制,坚持问计于民、问需于民,寻找民意的最大公约数,平衡好立法过程中出现的各种利益诉求,切实凝聚改革共识。
 
  《社会科学报》总第1692期3版   
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