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完善长三角科创资源利益共享机制

作者:上海财经大学公共经济与管理学院教授 吴一平

  ◤ 习近平总书记高度重视科技成果转化工作,多次作出重要指示,2016年在全国科技创新大会上明确要求“科技创新绝不仅仅是实验室里的研究,而是必须将科技创新成果转化为推动经济社会发展的现实动力。”目前长三角科创一体化建设过程中面临的最大“拦路虎”就是地区间协同、协作力度不够,机制缺乏。
 
  习近平总书记高度重视科技成果转化工作,多次作出重要指示,2016年在全国科技创新大会上明确要求“科技创新绝不仅仅是实验室里的研究,而是必须将科技创新成果转化为推动经济社会发展的现实动力。”2017年12月,上海市委书记李强率团赴苏浙皖进行学习考察期间特别提到,要提升已有的长三角重大专题合作机制的运行质量,建立健全更有力的合作、推进机制……建立统一开放协同的市场体系等。但是,目前长三角科创一体化建设过程中面临的最大“拦路虎”就是地区间协同、协作力度不够,机制缺乏。  
 
制约长三角科创资源利益共享的因素
 
  地方政府各自为政,竞争格局愈演愈烈,严重制约科创成果在长三角范围内完成一体化转化。首先,地方政府从地方利益出发,阻碍生产要素从本行政区流出,阻碍了生产要素的跨地区、跨区域流动,成果可转化空间局限狭小。其次,地方政府倾向于将行政中心打造成地区经济中心,限制开发建设资金投入到行政区间交界处,这是导致科技成果转化在边界地区薄弱、无法形成片区有效覆盖的重要原因。最后,一些地方政府有攀比倾向,不顾地方实际情况,一定要“人有我有”,这样的产业布局思路强行贯彻,导致科技成果转化过程中容易出现水土不服现象。
 
  长三角区域实施“科技创新券”等一体化转化政策,但是地方实力不均等、利益不均衡导致政策实施效果大打折扣。首先,各地区经济实力差异相对较大,对科技成果转化的吸收程度不一样,因此地方出台的政策五花八门,在一定程度上增高了科技成果转化过程中的政策认知壁垒,不利于扩大转化范围。其次,即使同一个政策出台,执行起来也是千差万别。以“科技创新券”政策为例,上海的额度、跨区域开放度远远高于长三角其他相对不发达地区,不发达地区担心“墙里开花墙外香”,政策会鼓励本地成果到发达地区转化,政策执行越好对本地的成果掏空越严重。最后,由于地方利益驱动,各地区参与科技成果转化一体化的意愿度也不相同,有些地方觉得短期内没什么好处甚至担心带来负面影响,因此参与积极性不高。甚至有些地区即使达成了合作意向,实质性动作也不多,长三角科创成果转化一体化覆盖面不全、覆盖效果不理想。
 
  区域范围内虽然搭建科技资源共享服务平台,但是创新要素流动没有全面开放,区域一体化平台因为利益关系没有理顺,未能发挥应有的作用。虽然长三角科技资源共享服务平台正式开通,在一定程度上推进了三省一市的科技资源共享。但是科技资源共享服务平台自搭建到现在已经几年,科学数据库、技术数据库、专家库等创新要素资源并没有实现全面开放共享,这不是因为技术达不到或者资源集聚的条件不够,而是因为资源背后的地区间利益关系没有理顺。
 
  从法律法规层面看,长三角科技资源开放共享机制缺乏法律基础,也没有明确的利益分配约定,这在一定程度上导致合作方因为无法对收益进行预判而不全心投入。用综合性法律法规来约束政府和科技资源管理机构的权利、义务、责任和处罚,会产生“无法可依,有法不依,执法不严,违法不究”的现象。一方面,缺乏对付出和收益的明确法律条文,影响了参与各方的积极性,收益不确定引发的风险使得参与地区踌躇不前。另一方面,缺乏科技资源共享的相关制度和具体运行机制的支持,使得共享实践缺乏操作层面的规则,在科技资源共享具体实践中容易产生内部优先、预约困难等情况。
 
  人才是长三角科创成果转化一体化关键中的关键,但是长三角区域内缺乏健全的科创人才跨区域流动机制。三省一市社保、户籍互不相通,人才流动成本高,这严重制约了科技成果跨地区转化。长期以来,长三角地区三省一市在人才政策方面存在较大差异,给区域间人才流动造成一定障碍。我国社会保障制度多是以省、地级市为基本统筹单位,碎片化较为严重,再加上省市之间、地市之间衔接难度大,人员一旦调离各种社会保障也随之中断,提高了人才流动成本。另外,地方政府为增加本地户籍人口就业率,要求用人单位加大招收持有本地户口居民的力度,客观上也限制了人才的自由流动,从而降低了长三角地区对科创人才的吸引力。
 
完善长三角科创资源利益共享机制
 
  建议组建长三角科创一体化区域利益共享研究专家委员会。联席会议议题主要集中在体制机制和路径规划方面,对于区域间的利益评估及分配很少谈及。建议在联席会基础上,由上海市政府牵头长三角一体化成员省份组建专家委员会,召集财政、税收、商务、统计等部门,对参与长三角科创一体化的利益得失自评互评,建立“科学合理”“权责相应”的区域利益分配体系。对地方政府在参与长三角一体化的税收等财政收入进行适当再转移支付,或跨区域转化后开展适当成果共享。
 
  建议将人力、组织部门纳入联席会议,破除人才在长三角范围内的流动障碍。建议将人力资源社保和社会保障部纳入长三角科创成果一体化联席会议,建议上海市社会保障、组织部门牵头其他省市相关部门共同制定长三角人才跨区域流动政策,沟通建立长三角范围内壁垒降低的人才流动机制。同时,建议联席会议参与的部门代表由正职担任,因为利益权衡需要评估、执行等涉及范围广,触及利益关系大,分管领导恐难以胜任。
 
  明确科技公共服务平台地区权责收益关系。为打造三省一市一体化、高效共享的区域科技公共服务平台网络体系,充分调动各参与主体的积极性,建议由上海市牵头,联合三省一市发改委,组织专家测算评估后对公共服务平台服务提供方的对应收益进一步量化,对输出资源的转化利用效率进行合理奖励,理顺权属收益关系,调动参与主体的积极性。
 
  扩大“飞地”试验,明确“飞地”政策,进一步促进长三角地区深度融合。“飞地经济”是一种新兴的区域合作形式,对缺少土地的科技创新策源中心上海而言,可以利用创新“飞地”共建各类新型研发机构;而一些经济实力较弱且有研发需求的城市则可以主动到上海发展建设创新“飞地”。“飞地经济”模式可以打破行政壁垒对经济制约的藩篱,调动不同区域间参与的积极性,实现空间结构和科技资源的优化配置,促进创新要素跨区域流动。建议由上海市发改委牵头税务局、商务局、规划局等部门调研,在知识产权和专利归属、税收分成等利益分配方面建立一套行之有效的制度性安排和机制设计,以各方对“飞地”的初始投入作为后续收益分享的依据,构建一套科学合理的跨行政区域利益协调和分配机制。若行之有效,则推广到长三角其他区域,建立红利共享的长三角一体化发展新路径。
 
  设立长三角科技开发银行,解决长三角科技成果转化一体化过程中的专利质押融资等问题。建议“三省一市”金融办牵头投资局、国有银行等探索共建长三角科技开发银行,进一步增强三省一市之间银行的便利性,简化手续,推行跨行政区开设账户、存贷款等相关金融服务,建立和发展区域性专利质押融资协作网络。
 
 
  《社会科学报》总第1693期2版   
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