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功能性分权:建设高效有为政府

作者:浙江大学国家制度研究院 陈国权/研究员 皇甫鑫/博士生

  构建中国特色的权力制约监督体制是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。中共十九届四中全会明确指出:要坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督,必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,增强监督严肃性、协同性、有效性。
 
  基于政治分工的分权是国家治理现代化的必然要求
 
  分工是从事一切社会活动以达到预定目标的基本途径及提高社会活动效率的基本手段。社会活动越复杂,分工就越细密;社会组织化程度越高,分工就越严格。从科学管理过程看,任何政治组织都需要实行决策活动、执行活动与监督活动的政治分工。
 
  实际上,基于政治分工的分权是按照“事务分工→职能分定→责任分置→权力分立”的逻辑展开的。具体来说,决策、执行、监督的“事务分工”是公权力应对繁杂公共事务的有效选择。公共事务分工之后,需要特定的主体来承担所划分的事务,将事务划分给特定主体并规定其范围的过程就是职能设定的过程,从而形成决策职能、执行职能、监督职能的“职能分定”。设定的公共职能需要通过公共责任的履行来实现,职能与责任是对应的关系,一项职能通常对应一项责任,决策职能、执行职能与监督职能分别对应决策责任、执行责任与监督责任,这一过程即“责任分置”的过程。责权对应与平衡是公共事务治理的重要原则,从事公共事务的主体有何种责任,便需要被赋予相应的权力,以责任勘定权力的边界,所以决策责任、执行责任、监督责任的履行必须配以决策权力、执行权力、监督权力,形成决策权、执行权与监督权的“权力分立”。
 
  基于公共事务分工的决策权、执行权、监督权的划分是所有分权形态的基础和前提,在不同的政治体制下三权的配置表现为不同的形式。在美国,直接表现为政治权力层面立法权、行政权与司法权之间基于利益博弈的制衡关系,称为“政治性分权”。在我国,表现为政治权力层面中国共产党的集中统一领导,治理权力层面决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,称为“功能性分权”。实行基于政治分工的功能性分权体制是我国实现国家治理现代化的有效路径,其分工性质为提高权力运行效率提供了基础,也为权力划分后防止权力滥用专断提供了条件。
 
  西方国家政治性分权体制为什么不适合我国
 
  制度优劣与制度环境紧密关联,一定的政治制度只有与一定的社会环境相适应,才能推动政治发展与社会进步。以美国为代表的西方国家实行立法权、行政权、司法权既相互分立又相互制衡的政治性分权体制有其独特的制度环境和基础,即私有制的经济基础、市场经济在国家治理中占主导地位以及宪政及自由主义的历史传统。而中国以公有制经济为主体的经济基础与美国截然不同,经济基础决定上层建筑,两种不同的经济基础决定了西方国家的政治性分权体制不适合我国的基本国情。
 
  然而,从党的重大理论和重要实践来看,党并非只是简单否定西方三权分立的政治性分权体制,而是在否定的基础上试图探索中国特色的分权体系。党的十七大报告提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”;党的十八大报告在此基础上进一步提出要“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。换言之,党否定的只是西方政治性分权体制在中国的适用性,在本质上并不否定分权的价值及其在中国政治体制中的必要性,并提出了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的功能性分权体制。功能性分权体制正是适合我国基本国情的权力分立体系,即党统一领导下的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,是我国积极权力观下有效政府建设的产物。
 
  在我国,功能性分权体制有其特定的经济基础和历史传统。在经济基础方面,以公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国基本经济制度,在实践中,公有制经济占主导的经济基础在公权力属性中的反映就是公权力不仅要维护市场经济秩序,而且自身也是经济发展的主体之一,如经营土地、经营辖区等。换言之,我国特有的经济制度和体制安排决定了行使公权力的机关和人员掌握着巨大的经济发展资源,而公共经济资源的发挥必须配以必要的公共权力与责任,再加上公权力行使中的绩效合法性压力,从而决定了我国政府必然是一个积极的、追求效率的有为政府。而西方政治性分权体制是与有限政府相适应的,不可能满足追求效率的有为政府的要求。而功能性分权体制基于政治分工的逻辑,与追求效率的有为政府相适应。此外,功能性分权的历史传统基础主要表现在当代政治体制建设对中国传统社会集权一统体制的路径延伸。在中国传统社会中,政治集权下通过设置多个事务部门进行治理权的划分是主流特征,功能性分权体制的基本特征亦是如此。
 
  构建基于功能性分权的中国特色权力制约监督体制
 
  以功能性分权为基础构建中国特色的权力制约监督体制有其适应性。具体说来,可以从以下几个方面着手:
 
  第一,保证中国共产党对权力制约监督体制的集中统一领导。在中国,功能性分权是在治理权力层面进行权力划分的体系设计,在政治权力层面要集中统一于中国共产党的领导。中国共产党的集中统一领导便于保证权力制约监督体制运行的稳定性,不容易被其他权力任意打破原先的运行轨迹。这就要求进一步加强中国共产党对监督机关的政治领导、组织领导和思想领导;进一步提高对监督机关人事管理的集中调配与考核;进一步增强监督力量的统一性,从而增强对公权力的约束效能。与此同时,中国共产党的集中统一领导还要保证决策权、执行权、监督权能够独立行使,逐步建立起既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制,从而实现决策科学、执行坚决、监督有力。
 
  第二,建立健全决策、执行、监督的权责清单与负面清单,明确权责边界。在功能性分权理论看来,同一权力主体可能承担多种功能,具有相对性,在不同的权力运行环节发挥着不同的功能,或决策或执行或监督。这就需要明确每一个权力主体的决策、执行甚至监督功能的范围及边界,形成权责清单,使其在范围内行使权力,确保范围内的责任得到履行。同时,也要制定每一权力主体在决策、执行与监督中的负面清单,明确每一权力主体在决策、执行、监督各个环节中什么事情不能做,做了将会受到何种惩罚,将决策权、执行权、监督权都关进制度的笼子。
 
  第三,完善办事公开制度,建立程序制约机制,提高权力约束体系的法治化水平。推进权力法治化进程不仅要明晰界定权责范围,还要从权力运行过程展开。具体说来,要完善办事公开制度,向利益相关者公开办事流程,要求权力主体严格遵守流程规范,形成程序对权力的制约。同时,建立权力运行流程可追溯机制,“权过留痕”,对公权力的运行过程进行详细备案,便于日后进行对权力运行的合法性审查,长期来看形成对权力运行的法治震慑力。此外,要建立追责问责法治化机制,确定追责问责的范围、强度、方式、途径、程序。总之,构建面向法治化的权力约束体系的关键是处理好法律与权力之间的关系,确定法律高于权力且授予权力的基本关系。
 
  第四,注重监督协同性,提升多种监督力量的监督合力与监督效能。当前,我国拥有庞大的监督机关和监督力量,但多种监督力量中仍存在诸多问题,如监督成本过高、监督体系不周延、监督程序衔接不到位、监督主体间沟通不畅通、监督权行使错位等。基于此,要注重监督协同性,构建多种保障机制以确保监督合力与监督效能的提升,如法治保障、制度保障及渠道保障等。法治保障是一种刚性的保障机制,实际上就是要把各种合理化的结构功能、职权职责、相互关系和过程方式加以制度化,以使其得到持续性的增强。制度保障主要体现在形成整合的制度设计,在进一步完善原有监督制度的基础上注重制度之间的衔接和搭配。渠道保障主要体现在开拓适合各监督主体的科学、合理、顺畅的监督渠道,以形成监督不留死角、监督有力量的状态。[本文系研究阐释党的十九大精神国家社科基金专项课题“基于法治中国建设的党和国家监督体系研究”(18VSJ052)的阶段性成果]
 
  《社会科学报》总第1705期3版   
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