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推动改革重在激活土地要素市场

作者:国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任 李 铁

  疫情全球蔓延,中国虽然已经度过最危急的时刻,但是还将面临疫情带来的全球经济衰退的影响。此时,练好内功,迎接未来挑战,推动改革显然是处理好国内经济下行矛盾最好的解决办法。日前,中共中央国务院发布《构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,希望通过加大改革力度,降低经济发展的成本和阻力,激活市场化潜力,应对可能出现的全球化危机。推进土地要素市场化配置是文件中最突出的内容,说明土地管理制度改革在未来推进要素市场化配置改革中的权重和地位。
 
  推进土地要素配置的市场化改革 
 
  首先,如何处理各级政府之间对土地管理权限的再分配关系。长期以来,出于耕地保护和防止土地资源过度开发,以及降低工业和城市发展成本的目标,中国对土地要素基本是按照计划经济模式进行管理的。好处是强化了对土地资源的保护和利用。问题则是一定程度上影响了地方城市政府及时合理利用土地资源发展产业的积极性。对于土地问题所要研究的是,在经济下行的时候,如何通过调整中央和地方各级政府之间的关系,下放管理权限,更多给与地方调动土地资源的积极性,是中国要素市场化改革的一个十分鲜明的特征。
 
  其次,土地要素市场化改革要解决政府和市场之间的关系。所谓政府管理和市场开发,就是要明确各级政府在土地管理方面的规划、监管及审批的作用,包括政府公益性项目的开发征地如何进行市场化改革,这些应该是下一步改革的重点。要实施规划管理,就是按照不同层级的国土空间规划要求,实施科学管理。规划确定的开发利用空间,可以下放管理权限,在开发过程中更多交给市场;而规划严格限制的保护空间,则要强化政府监管。因此,对各级政府和企业,在土地开发利用上,如何按照规划要求,合理开发土地资源,并有效合理地利用土地资源,可以有较大的弹性空间。
 
  再次,在土地要素市场化配置中如何处理好城乡关系。重点在于农村土地以什么样的方式进入城市的开发和建设。这既涉及如何认定农村集体土地的所有权问题,也涉及如何降低开发成本,以利于城市化进程和产业发展,更关系到在历史发展新时期,如何通过市场化方式保护农民利益,让农民更多分享城市化红利。促进城乡土地要素市场的一体化进程,就是如何稳步有序推进农村集体建设用地进入土地开发的一级市场。这项改革的重大意义在于,只要符合国土空间规划要求,不违背耕地保护,特别是基本农田保护的原则,经过有关部门的监管和审批,集体建设用地可以直接进入市场,并分享土地开发收益。当然,这一类开发还是需要有严格的约束条件,也要受到国家其他政策的限制。
 
  努力破除制度性缺陷
 
  土地管理制度改革还涉及中国的耕地保护问题。近二十年来,城镇化发展使得城市发展的用地规模大幅度增加,城市建设用地面积从上个世纪九十年代的2.2万平方公里发展到目前的5.6万平方公里,农村集体建设用地从17万平方公里增加到19万平方公里。同期,中国的城镇常住人口从4.37亿人增长到现在的8.48亿人,农村常住人口从8.2亿人减少到现在的5.52亿人。城乡人口此消彼长,但城乡两头都在增加建设用地。
 
  这些现象说明,传统的以政府为主导的土地管理模式虽然在很大程度上保护了耕地的基本保有量,但是并没有适应农村人口进城的变化过程,在遏制集体建设用地扩张和集约利用土地等方面,还存在着一些制度性缺陷。因此,探索市场化改革,通过扩大集体经济组织所有者的利益分享机制,把政府从土地利用和开发的直接参与者转变为监管者,更有利于提高土地利用效率。
 
  如何通过国土空间规划来进行约束和调整,因地制宜地平衡各类地区的土地开发能力和权限,一方面要按照人口空间分布格局来确定开发原则,另一方面也要鼓励和支持人口流出地区有效利用土地资源,降低发展成本,吸引产业进入,带动就业。因此,因地制宜制定规划和产业开发政策,在当前显得尤为重要。更重要的是,也需要其他方面的配套改革来支持。例如,户籍管理制度改革应该及时跟进,才可以从根本上解决区域和城市间用地需求和实际利用之间存在的不合理配置问题。
 
  我们也注意到,还有一些政策上的问题,需要进一步研究和探讨。例如,农村宅基地的流转,是否仍局限于集体经济组织内部,还是可以扩大到城乡范畴?如何给各类存量用地性质的转换更为明确的政策思路?如何调整有关的税费和降低成本等问题,还需要进一步细化政策。土地要素市场化的方向已经明确,但绝对不是按照西方发达国家私有制的市场化模式。我们还需要深入探索,更要尊重实践。
 
  《社会科学报》总第1707期1版   
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