公告栏:

首页 > 时政·改革 > 列表

当前行政体制改革困境有待突破

2020-10-05  作者:中共中央党校一级教授 许耀桐 中共河南省委党校副教授 刘 祺

  ● 习惯于审批的职能部门,对于放权后如何监管较为迷茫,市场监管领域越位与缺位现象并存,监管标准不统一不规范,多头执法、重复检查,选择性执法、一刀切执法等问题频现。
  
  ●一直以来,政府层级间财权事权划分有些地方不匹配不合理是制约央地关系优化发展的主要障碍。一些本应由中央政府负责的行政事务转给地方政府承担,却未匹配相应财权;部分宜由地方管辖的公共事务,中央部门又管理过多。
 
  政府权力运行机制需进一步完善,以责定权、依法行权、监督制权的常态化、制度化措施亟待加强
 
  党的十九届四中全会《决定》提出,“完善权力配置和运行制约机制”。权力的设定应遵循法治化原则,依法配置行政权力和职能,但在实践中关于行政权力运行规范,尤其是市场监管、社会管理、公共服务等重点领域立法工作较为滞后,使得政府部门职责不确定,权力边界不明晰,履职行权不严格。审批部门和执法部门的自由裁量权过大,没有被控制压减在合理区间,可能导致权力出轨。虽然各级政府部门梳理法定授权并建立起权力清单、责任清单,一定程度上做到以责定权,但一些清单梳理条目过粗,亟需“最小颗粒度”分解,进一步明晰审批程序上的制约关系。政务公开与用权透明方面,个别地方政府部门没有严格遵守《政府信息公开条例》规定,政府信息发布机制缺失,不依法履行政府信息公开职能,或有选择性地公开信息,或不及时更新信息内容,或回复公民、法人等信息申请迟缓,致使政府公信力受损。
 
  党的十八大以来,许多地方政府出台了规范重大行政决策程序的文件,一定程度上提升了科学民主依法决策水平,但仍有一些政府部门决策违背客观规律,缺乏民主性,听取群众声音与专家意见不充分,依靠经验来制定地方政策,出现“一把手”个人专断,破坏民主集中制原则,议而不决、久拖不决,以及违法决策等问题;一些投资建设项目决策没有从地区长远发展出发做细致考量,缺乏群众支持或有损群众利益引发冲突,导致项目无法落地或者匆匆下马,破坏当地营商环境,影响地方经济发展。责任落实与监督方面,责任依据与问责机制缺乏科学设计,往往导致责任界定不明确或问责、免责标准评判尺度不一致。封闭的权力运行程序难以形成有效的外部制约与监督,不少地方政府尚未运用信息技术完善权力运行过程的留痕、查询、追溯机制。  
 
  一些政府部门“放管服”改革政策落实不到位,放权与监管不协同,制度创新的前瞻性不够
 
  “放管服”改革已开展了七年,在优化营商环境方面取得显著成效。但是,不同地方政府在贯彻落实政策要求的程度方面有差异,诸如浙江、广东、上海等省市按照中央部署积极开展试点,主动探索创新,形成包括“最多跑一次”“一门式、一窗式”政务服务、“一网通办、一网统管”等改革模式,而有些地区囿于资源禀赋不够、干部思想保守、改革执行不力等多方面原因,推进过程阻力重重,改革落实不到位,总体进度滞后于国务院部署。
 
  政策协同方面,不同部门、不同层级、不同地区之间的行政审批事项和依申请办理公共服务事项名称、编码、内容不一致,制约着改革的顺利推进。以“最多跑一次”改革为例,全国各地争相效仿浙江经验,极大推动地方政府部门行政效能提升,但在涉及跨地区、跨部门事项的时候,办事企业和群众依旧需多次跑、多头办、重复提交材料、提供无谓证明。政策创新方面,不少改革举措属于“摸着石头过河”,需要不断试点甚至试错,由于缺乏制度创新的前瞻性、整体性、系统性考量,难免陷入“头痛医头脚痛医脚”的局面。
 
  习惯于审批的职能部门,对于放权后如何监管较为迷茫,市场监管领域越位与缺位现象并存,监管标准不统一不规范,多头执法、重复检查,选择性执法、一刀切执法等问题频现,给中小企业徒增负担,不利于激发市场活力和社会创造力。“双随机、一公开”模式虽然给市场监管带来新工具,但其适用范围及其与其他监管手段的关系等尚不明确,跨部门统筹推进机制尚未建立,监管责任边界和履职尽职标准不够清晰,基层执法能力和保障措施存在短板。2019年,一些试点省份已经开展“互联网+监管”建设,由于涉及部门多,需要汇聚信息广,个别部门消极对待信息共享工作,致使跨部门协同监管推进缓慢,制约了改革的深化。
 
  部分机构整合简单化,缺乏“化学反应”,编制管理科学性尚需提高,央地改革协同性有待增强
 
  2019年7月5日,习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上强调,完成组织架构重建、实现机构职能调整,只是解决了“面”上的问题,真正要发生“化学反应”,还有大量工作要做。以往机构改革之所以每五年一次地频繁进行,其中很重要原因在于缺乏顶层设计,尤其是机构改革立法的缺失,我国涉及国务院机构设置方面的法律法规较少,仅有1982年全国人大通过的《中华人民共和国国务院组织法》和1997年国务院颁布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》等,机构改革的法治化水平有待提升。
 
  新一轮机构改革中,部分机构整合过程中过于简单化,忽视了改革指向的“化学反应”。例如,有些整合组建的部门仅仅改变了机构名称,涉及部门职能实质性调整的深度改革尚未进行,有些只是将其他部门的部分职能归入新组建机构,缺乏进一步优化整合。“三定”方案是机构改革和人员转隶的重要指引,是机构运行和依法履职的基本依据。多数地方陆续出台本地区的“三定”方案,但在实施过程中,编办和相关职能部门的协调沟通不畅,并非以办好“一件事”为依据来协调改革,加之法律法规等政策调整具有滞后性,整合后的多个部门原有规章存在不适用情况,使“三定”方案落实不到位,一些部门甚至出现职责交叉或冲突问题。此次改革虽鼓励地方创新,但部分央地同类职能的机构设置缺乏协同,会对后续运行增添障碍,比如国家层面将工商、质检、食药监总局“三合一”组建市场监管总局,而部分地方政府市场监管机构则是“二合一”设置,全国范围缺乏高标准统一的市场监管模式,不利于联合监管执法。
 
  数字政府建设亟需科学规划,区域、层级、部门间缺乏协作,数据安全与个人隐私保护问题亟待重视
 
  当前,一些政府数字化转型延续着“以部门(单位)为主体,以职能为主线,以项目为中心”的传统路径,容易导致信息化建设的分散化、区域化、碎片化问题,与数字政府改革的系统性、整体性、协同性特征和跨部门、跨层级、跨区域形态不相符,部门间不相联、地区间不互通、标准不一致、服务不统一不利于“全国一盘棋”展开“互联网+政务”。数字政府建设技术性强、投资成本高、工程周期长且协调部门多,虽然广东、浙江、上海等省市数字政府建设为我国各地提供了示范经验,但是发达地区的建设模式并非适用于中西部省市,部分省市面临着财力不足、人才有限、技术匮乏等资源禀赋方面的现实困境。信息化建设投入资金巨大,各个省市都开展本地的数字政府建设,势必会导致投资分散重复浪费,出现粗放无序竞争局面。与此同时,囿于条块分割的管理体制以及现行财政管理方式、投资管理机制,地区间、部门间、层级间的信息化协同建设路径受到约束。
 
  随着政务信息化应用,公民和法人信息安全保护亟需提上议事日程,海量政务信息数据集中存储在公共部门数据中心,若无妥善的数据安全防护与合理使用,一旦发生信息泄露,将严重损害政府形象。近年来,人脸识别技术在公共安全项目中的应用逐步扩展,刷脸认证可能导致个人身份信息泄露、获取数据的滥用以及用户隐私受到侵犯。
 
  中央与地方财政事权与支出责任划分有些地方不匹配,府际关系的法治化进程滞后,纵向权力结构配置有待优化
 
  一直以来,政府层级间财权事权划分有些地方不匹配不合理是制约央地关系优化发展的主要障碍,不利于中央与地方两个积极性的充分发挥。一些本应由中央政府负责的行政事务转给地方政府承担,却未匹配相应财权,例如跨区域水污染、大气污染防治,推进区域一体化的协作治理;部分宜由地方管辖的公共事务,中央部门管理过多,例如某些直面基层、信息难以获取甄别的复杂监管服务事项。
 
  究其原因,一是央地关系缺乏明确法律法规的界定,现行《地方组织法》等涉及层级政府间关系、央地事权划分的内容多为原则性规定,缺乏明确列举或配套细则因而削弱了实际操作性。二是中央与地方关系制度体系的不健全,在权力与利益非对称条件下清晰界定央地财政事权与支出责任较为不易,例如中央与地方提供基本公共服务的职责交叉重叠,共同事权较多,加之条块分割的行政体系限制了地方的自主性。三是层级政府间权力结构配置不够优化,责权利划分不清晰,尤其使基层政府公共服务供给能力受到制约,在简政放权实施后,不少地方反映上级部门事权下放后并没有匹配给予相应的人力物力财力,使得地方改革工作抓落实缺乏支撑。四是经济激励和政治调控双重约束作用,传统基于“晋升锦标赛”的官员考核与升迁机制,促使地方政府官员更多关注如何政绩最大化,成为“经济人”积极参与本应发挥市场决定性作用的经济建设,出现盲目干预和自主性扩张行为,忽视基本公共服务与社会建设,导致政府履职的错位、越位、缺位并存。
 
    《社会科学报》总第1724期3版
  如需转载,请注明出处!否则保留追究的权利