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实现双循环关键在于提高投资有效性

2020-10-15  作者:中国财政科学研究院院长 刘尚希

  “双循环”新发展格局中,外循环和内循环其实是手段和目的的关系,外循环是手段,内循环是目的。“双循环”新发展格局通过内循环提高人民生活水平,提升我国可持续发展的能力。从这个角度看,很重要的一个方面就是投资。在可持续发展的过程中,投资具有关键性作用,而消费具有基础性作用。投资分为政府投资和市场投资,判断市场投资是否发挥作用的标准只有一条:投资形成资本,资本带来回报,回报越高,投资效果越好。政府投资是公共投资,应该在更广阔的方面加以考虑。
 
  从四个视角判断投资的有效性 
 
  当政府准备投资时,如何判断其有效性?主要应从以下四个视角来判断:
 
  经济视角。从宏观上看,政府投资就是要最大限度地发挥投资的乘数效应,若乘数效应较低,则说明政府投资的有效性不高。我们通过一些模型分析发现,近几年来我国政府投资的边际效应正在下降,乘数效应跟过去相比也在不断下降。这说明通过政府投资来带动经济增长、实现稳增长目标的作用处于递减状态。从这个意义上讲,政府投资的有效性与预期目标相比还是有差距的。
 
  社会视角。除了考虑经济增长目标之外,作为公共投资,政府投资还应考虑社会目标,也就是社会价值。政府投资的社会目标应当在于促进社会公平。政府投资怎么促进社会公平?有观点认为,目前我国应该改善的最大短板,就是要让近3亿仍处于漂泊状态的农民工在城市里面扎根落户,这就涉及政府提供公共服务的问题。政府提供公共服务就要有公共设施,比如说想要解决农民工子女的上学问题就要有更多校舍,解决农民工看病问题就得有更多医院,等等。也就是说,在人口自由流动的条件下,要让公共服务和公共投资跟着人走,人到哪,公共服务到哪,公共投资也到哪,这样才能实现人和公共服务的有机结合,才能促进社会公平,才能发挥政府投资的社会价值。
 
  生态视角。很多政府投资用于生态环保项目,有利于改善环境。其实,所有的政府投资应当具有生态价值,这是不言而喻的。有的项目虽然通过了环评,但未必有生态环境价值。
 
  空间视角。我们可以通过政府投资,促进空间布局的优化和要素的聚集,比如道路连通,促进城镇化、城市群和都市圈的发展。以修路为例,在目前的投融资体制下,很多项目由中央作规划,然后要求各级政府去实施,但在实际修路的过程中,一些能力强的地区能够完成任务,而能力弱的、没钱的地区却迟迟修不起来,那么这一条路就难以打通。这样来看,政府投资的空间视角,在于如何优化空间布局、提升空间价值。
 
  从这些方面来讲,判断政府投资的有效性,不是只有一个维度,而是多维度的综合。判断政府投资这种多维度的综合,就形成了一个公共价值导向。政府投资落到项目上,所有项目都应当服从于经济社会价值的评估。如果没有经济社会价值的评估,那么这些投资和项目很可能最终演变为“为了上项目而上项目”“为了铺摊子而铺摊子”,政府投资的有效性就会大打折扣。
 
  应以公共价值为导向 
 
  如果将政府投资的经济社会价值进一步延伸的话,其应当是人的价值,就是围绕“人”来做文章,这就需要把中央一再强调的“人民至上”、“以人民为中心”等新的发展理念落实到政府投资当中去。目前来看,我们需要加强这种“发展依靠人民,发展为了人民”的理念,更好地转化成政府投资的一些准则或公共价值导向。
 
  所谓人的价值,就意味着政府投资要促进人的能力的提升、促进人的流动、促进人的公平、促进人的健康。总之,政府投资应以公共价值为导向,最终目的就是提升人的价值。在实际工作当中,多多少少还存在着以项目本身作为目标的情况,“上项目”本身似乎就是为了投资落地。这是远远不够的,并未真正达到政府投资的有效性目的。
 
  建立投资项目评估框架 
 
  应当对政府投资的项目建立一种公共价值导向的评估框架,对这些不同维度的价值进行综合,然后进行统一度量,最终将项目纳入项目库,体现到规划当中去。只有这样,才能使得政府投资变得真正有效。此外,想要真正做到这一点,还应做到两个“结合”:
 
  一是要把政府投资和公共消费有机结合。作为公共投资,政府投资应该促进公共消费,通过公共消费促进人力资本的平等积累,以此缩小阶层之间的能力鸿沟。这是最有助于形成国内大循环的一个方面。政府投资要和公共消费有机结合,不能把二者搞成两张皮。就投资谈投资、就消费谈消费,要树立整体观。
 
  二是要把政府投资和人的城镇化有机结合。中国发展到当前阶段,应当以城镇化作为平台,来推动后工业化、数字化的发展。过去是工业化带动了城市化,现在应当以城市化推动后工业化、数字化。需要注意的是,城镇化应当是人的城镇化,所有的政府投资要和人的城镇化结合起来。
 
  《社会科学报》总第1726期1版
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