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新城新区:引领中国经济迈向更高点

作者:本报记者 田川

◤  改革开放三十多年来,我国的城镇化和工业化一直保持高速发展势头。特别是近十年来,新城新区作为城镇化、工业化的重要平台,已经形成庞大的体系。今年4月,雄安新区成立,它被称为继深圳经济特区和上海浦东新区之后,又一具有全国意义的新区。7月,在香港回归20周年之际,国家发展和改革委员会与粤港澳三地政府签署了《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》。
 
  可以说,中国在新城新区建设上的实践,为全球的城市开发与运营提供了丰富的案例和镜鉴,在反复的摸索中,很多城市开发的理念也逐渐成为共识。中国新城新区历经三十多年的发展,无论是在自身独特性上,还是在社会经济影响上,都成为中国改革过程中不可忽视的重要组成部分。
 
促进经济社会发展的重要载体
 
  国家级新区是中国于20世纪90年代初期设立的一种新开发开放与改革的大城市区。广义上讲,新城新区是为政治、经济、社会、生态、文化等多方面需要,由主动规划与投资建设而成的相对独立的城市空间单元。国家发改委《2016:中国新城新区发展报告》指出,新城新区包括经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区、旅游度假区、物流园区、工业园区、自贸区、大学科技园,以及产业新城、高铁新城、智慧新城、生态低碳新城、科教新城、行政新城、临港新城、空港新城等。
 
  从1984年开始,为实行改革开放政策,推动经济发展,从沿海到内地,在地方上陆续建设了大批国家经济技术开发区,掀起工业开发区建设的浪潮;而在1990年代后期,为缓解快速城市化引发的中心城区“城市病”与发挥大城市地区空间重构的作用,中国迎来了新城建设的高速发展期。进入21世纪,中国更加快了国家级新区的建设。
 
  从中国实践来看,我们通过建设深圳经济特区和浦东新区,有力推动了珠三角、长三角地区发展。设立雄安新区,贯彻了协同发展、创新发展的时代思考,将为拓展区域发展新空间铺就一条新路。中国开发区网数据显示,目前中国有7个经济特区,19个国家级新区,11个自贸实验区,219家国家级经济技术开发区,156家国家级高新技术产业开发区,5个国家级金融综合改革实验区。另外,省级、地市级还有大量开发区。
 
  我国的新城新区设立与国家的宏观经济社会形势有着密切关系,也是促进经济社会发展的重要载体。“2000年以前,我国设立的各类开发区主要以外向型工业经济发展为主;2010年前后,我国为应对全球经济变化风险,加大了产业结构调整和深化对外开放步伐。”中国城市规划设计研究院院长杨保军指出,这些新城新区为我国的宏观区域战略的落地,推动各地工业化、城镇化发展,深化对外开放等方面发挥了重要作用。
 
  “改革开放之初,中国的城镇化率为18%,现在是57%,约7亿多人转移到城镇,特别是近些年来,很多人口实际上转移到了新城新区。比如,北京的新城新区吸纳了500多万人口。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长冯奎认为,中国的新城新区是城镇化的载体,它承载了诸多的转移人口。我国东部的国家级新区,一般生产总值占到了所在城市总量的30%左右。将高新区和经济开发区加在一起,会占到国内生产总值的1/4,仅一个中关村就有3万亿元。因此,新城新区更是中国经济增长极。
 
科学制定城市规划是发展关键
 
  任何一个新区的发展历程从一开始都不是完美和高质量的,应该有耐心观察和研究这一客观过程。英国先后经历了三代新城的建设过程,从规划功能单一的卫星城到相对独立的新城市中心,英国的这个过程大约经历了半个多世纪。
 
  新城建设加剧了城市化中“人地脱节”现象,地方政府债务和新城建设同步扩张,从客观上揭示了中国新城建设的一些问题:新城建设效率低下,难以发挥规模经济和集聚外部性;导致地方政府债务风险积累,债务率居高不下等。土地资源的行政化配置、土地产权保护的缺失、地方官员考核机制的不完善,共同导致了地方政府低效率的新城建设。
 
  要解决这些问题必须尊重城市发展规律,科学制定城市规划至关重要。上海交通大学特聘教授陆铭表示,要厘清在土地配置上政府和市场各自的职能所在,建立市场化的金融体制,打破刚性兑付,置换存量债务,积极推动财税体制改革。
 
  在我国的城镇化过程中,产城分离一直是一些城市发展中的负和博弈,长期阻碍着城市的健康发展。产城分离形成的原因在于城市发展理念偏差及增长方式粗放。“在城市的建设过程中,工业用地往往被优先考虑,而居住用地供给不足,两者地价悬殊,导致两者之间存在‘剪刀差’。城市二元户籍制度阻碍人口集聚,直接增加工业化进程中农民的工作和生活成本,导致产业园区进一步被边缘化。”浙江财经大学公共管理学院教授杨雪锋告诉本报,改变产城分离问题,应调整土地用途管理和出让机制,完善城市发展的产业激励政策,完善户籍制度和住房政策,寻求基础设施经营上的创新。
 
  苏州工业园区是过去二十年园区产城深度融合取得成就最突出的经验之一。它在建设之初就借鉴了新加坡成熟的城市规划理念,结合当地地形地貌特征,共同勾勒了国际化、现代化、园林化的新城区构架。“苏州工业园区最引人注目的创举在于产业发展不同阶段人力资源保障体系建设方面的探索与实践。”中央农村工作领导小组办公室二局副处长陈春良认为,园区在创新创业人才的引进、培养和积聚方面也做了积极的努力。
 
  在城市科学规划方面,国外的经验也值得借鉴。澳大利亚驻华大使馆商务处及澳大利亚贸易投资委员会商务参赞博涛向记者介绍道,阿德莱德从城市规划设计之初就充分考虑了宜居因素,主城区路网密集、道路宽窄适度,素有出行半径20分钟的美誉。相反,据中国产业规划网调研显示,韩国新城开发几乎在走两个极端:一种观点强调新城在经济上、功能上、空间上是一个独立的实体,把新老城人为地割裂;而另一种观点则强调,新城应该是老城住宅功能的延伸区,忽视了新城应该有自己的造血机能和循环系统。
 
创新是新区发展的必然选择
 
  经过多年发展,各类新城新区已经成为推动城市经济发展和城市化发展的新引擎,并深刻影响了中国的城乡面貌。从我国创办经济特区的经验教训看,当年深圳依托香港、珠海依托澳门、厦门依托台湾、浦东依托上海、滨海依托天津,经济特区建设都取得了成功。
 
  尽管国家级新区在带动区域经济发展、创新管理体制等方面获得了突出成效,但若不能摆脱传统产业发展模式,将很容易沦为一般新城,难以支撑国家和区域发展的重大战略。大连理工大学规划理论教研室主任杨东峰教授告诉本报,面向未来,一方面,现有国家级新区要明确自身功能定位、积极创新发展路径、全面深化体制机制改革;另一方面,在审批国家新区时,不仅要从宏观分布方面衡量新区是否能有效支撑国家多元化的区域战略,更要从微观布局方面审视新区是否有利于促进区域协调发展,超越传统增长局限。只有这样,才能有效促进国家级新区的健康持续发展。
 
  对于未来如何把雄安新区规划好、建设好、发展好,符合预期设想,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文指出,第一,应当成熟一个区域再建设一个区域,不要贪大求全。第二,可以指定产业入驻负面清单,防止落后企业进驻。第三,采取卫星城镇的规划方式,建设一些特色小镇,防止城市摊大饼的现象重演。第四,坚持城依托水。制定城镇开发利用边界。第五,依托入驻高校和研究机构,建立国际交流中心,创建自己的品牌论坛。
 
  粤港澳大湾区是继雄安新区后中央的又一重大战略决策,设立粤港澳大湾区能够更有效地提高珠三角地区的国际竞争力,同时将服务于“一带一路”倡议。粤港澳大湾区是一个“9+2”的结构规划,包括广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门九个城市加上香港和澳门这两个特别行政区,由以上城市规划成一个城市群。
 
  据全国港澳研究会副会长郭万达介绍,粤港澳大湾区城市群拥有约1亿人口,面积5.6万多平方公里,GDP规模约1.3万亿美元(约合人民币9万亿元),年航空客运流量1.1亿人次,这些指标毫不逊色于旧金山、纽约、东京等成熟的大湾区城市群。由于粤港澳大湾区经济总量与对外贸易额庞大,区域经济实力雄厚,未来粤港澳大湾区建设堪与“千年大计”的雄安新区媲美,中国可能会形成“北有雄安、南有大湾”的经济发展格局。
 
  “大湾区发展规划的方向可能有两个选择。一种是从发挥内地优势帮港澳,特别是从帮香港的角度出发,制定更多的类似CEPA那样进入内地更多市场的政策,使香港分享内地经济发展的‘红包’。”深圳创新发展研究院理事长张思平向本报表示,另一种是从进一步改革开放、发挥港澳独特优势,帮助九个城市和港澳融为一体,从实现大湾区国际化、全球化的角度出发,制定大湾区发展规划。
 
《社会科学报》总第1574期1版