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社保制度:全球经济发展的“稳定器”

作者:本报特约记者 严新明 本报记者 肖 白

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  进入21世纪以来,伴随全球化进程的加快和互联网的发展,全球经济社会环境也发生了巨大的变化,并且还在向纵深演进。这些变化给社会保障与经济发展带来了新的挑战,应对这些挑战构成了当今世界各国实现国家发展目标的具有战略意义的重大政策议题。
 
  近日,由中国社会保障学会、日本社会政策学会、韩国社会政策学会、南京大学共同主办,南京大学社会保障研究中心承办,华民慈善基金会协办的第十三届社会保障国际论坛在南京举行。来自中国、日本、韩国、德国、英国、法国、美国等国100多所高校与国际劳工组织、德国艾伯特基金会等机构的230多位专家学者齐聚一堂,围绕“社会保障与经济发展”这一主题展开了深入研讨。论坛多位专家认为,社会保障制度作为“经济的稳定器”,与经济发展应互相关联、相互促进。
 
社会保障与全球经济同步发展
 
  根据世界卫生组织定义,65岁及以上人口占总人口比达到7%时为“老龄化社会”,达到14%为“老龄社会”,达到20%为“超老龄社会”。2011年,德国、意大利和日本已是“超老龄社会”;瑞典、希腊、保加利亚、西班牙、法国、英国、加拿大、白俄罗斯、澳大利亚等50多个国家已是“老龄社会”;美国、俄罗斯、中国、哈萨克斯坦等多个国家属于“老龄化社会”;全世界老龄化加权平均值达到了8.1%。如此庞大的数字,为世界各国的社会保障政策与经济发展带来极大的考验。
 
  正如国际劳工组织社会保障高级顾问沃夫冈·舒尔茨所指出,西方国家作为社会保障制度的先驱,其制度发展可以分为社会保障体系的建立与扩张、社会保障体系的紧缩和以社会投资看待社会保障发展三个阶段。社会保障与经济发展的关系是一个很难探讨的议题,还需要学界充分进行挖掘和研究。全球化时代带来了世界经济政治格局的大调整,在此背景下,思考社会保障与经济发展关系具有重要意义。
 
  去年年底,国际社会保障协会第32届全球大会重点提出了全球社会保障面临的十大挑战:扩大社会保障覆盖面、确保不同年龄段群体能共享公平的参保政策、人口老龄化、青年失业、劳动力市场、信息技术和大数据、非传染性疾病和长期护理、新的风险和极端事件、保护移民工人和技术转型、公众对社保的更高期望。中国社会保障学会副会长卢德之认为,在更加宏观的经济社会发展视角下深入讨论社会保障与经济发展的关系,不仅有利于我们加深对社会保障制度的理解,也有利于我们重新反思经济发展的根本目的和最终归属。
 
  尽管全球化最终会带来劳资关系及其利益分配格局的平衡,但全球范围内劳资关系的不平等程度在加剧、国际风险在增长,新技术革命对传统产业的冲击与新业态的常态化导致财富分配格局与社会结构发生深刻变化,政府应该正面应对挑战,确保制度公平性不受冲击。同时,人口老龄化进程在加快和加深,对经济社会产生了深远的影响。面对这些困难,中国人民大学教授郑功成指出,我们必须坚守共享发展理念,强化政府责任,努力追求和实现社会保障与国民经济同步发展,合理调整并优化各国的社会保障制度安排,调动市场社会资源,壮大社保制度物质基础,构建起有序组合的多层次社会保障体系。
 
各国积极探索社会保障新模式
 
  社会保障制度起源于19世纪末的欧洲。130多年来,世界各国经济社会发展不断加快,人口结构中老龄化、少子化问题逐渐凸显。国家和政府越来越清晰地认识到社会保障对于社会稳定和经济发展所发挥的重要作用,并对社会保障政策中的现实问题展开积极研究和探索,逐步形成了自己的经验和模式。从国际社会的做法可以看出,多数国家并不仅仅就社保谈社保,而是综合考虑了本国的人口结构、老龄化程度、劳动力市场变化、就业率、经济发展水平等诸多因素。
 
  以美国为例,社会保障制度已成为社会团结的粘合剂和国家治理体系的子系统,成为各阶层忠诚于国家和支持政治制度的媒质。经历200多年发展,美国的养老保险制度已经形成了由联邦政府退休金制度、企业补充养老保险制度、个人退休金计划组成的三大支柱。在日本,传统的社会保障论强调日本社会保障制度建立基于战前制度的积累,表现出制度的路径依赖。日本国立社会保障人口问题研究所信息调查部长小岛克久指出,日本的经济增长和老龄化程度的增长是同时进行的,社会保障支出的增长和经济发展并不完全成正比例关系。在大幅度的经济增长不可能的情况下,如何确保财源、扩大服务提供主体的参与在制度建设中变得更加重要。法国经济与社会研究中心研究员皮埃尔·龚夏尔第对养老金问题进行了反思,指出现收现付制的养老金模式依然是可支付的,积累制会导致更高的成本和更大的不平等,并提倡应该建立一个多支柱的养老金体系。
 
  韩国梨花女子大学助理教授李承润介绍说,在1997年东亚经济危机之后,韩国“经济发展第一,再分配第二”的范式遭遇了严重的挑战。劳动力市场的二元化与收入不平等、低出生率和人口老龄化以及放慢的经济增长促使韩国重新探究了韩国经济发展与福利之间的关系,由此提出经济政策与社会政策应协同发展。英国约克大学教授约翰·哈德森介绍了英国福利国家发展经历的四个阶段:二战后福利国家的建设、福利国家的紧缩阶段、社会投资阶段,以及进一步的紧缩阶段。英国未来应该注重以下几个方面:低工资、条件性、住房成本、儿童照顾成本、地区发展平衡问题、成本与收益等问题。
 
中国经验:打造“东方福利模式”
 
  2016年11月,国际社会保障协会(ISSA)在巴拿马召开第32届全球大会,将“社会保障杰出成就奖”授予中国政府,并对中国近年来在扩大社会保障覆盖面工作中取得的卓越成就给予了高度评价。国际社会保障协会康克乐伍斯基认为,中国在通过政策、管理能力和资源协调一致,从而推动社保覆盖大量人口和地域方面,提供了一个当代可操作性的样本。这一经验对于正在升级和扩展其社保体系的国家有着积极的示范作用。当前中国已经进入老龄化社会,60岁以上老年人口达2.2亿人,占总人口的比例超过16%,这对社会保障基金的中长期平衡带来越来越大的压力。 
 
  社会保障和经济发展相互作用、相互促进,经济发展决定着社会保障的产生和发展,社会保障又反作用于经济发展。南京大学教授林闽钢指出,中国正在探索社会保障与经济发展相互作用的“良性循环”,呈现出“中社会福利,中经济增长”新态势。“良性循环”可持续发展道路将通过经济政策和社会政策的相互依存和相互促进,实现国家福利体制的创新,走向引领和谐的“东方福利模式”。对此,伦敦政治经济学院教授阿塔·侯赛因表示,中国目前已经建立了综合而完善的社会保障体系,理论上可以覆盖所有的人,但现在依然存在不平等问题,中国社会保障的分割、去中心化及碎片化会造成服务供给的不平等,为资金的误用和滥用创造空间以及造成覆盖面上的“盲点”。
 
  中国社会保障制度改革成绩举世瞩目,但社会保障制度改革所带来的不确定性在很大程度上限制了消费,不利于扩大内需基本国策贯彻执行。吉林大学教授宋宝安指出,中国近十几年来城乡居民储蓄存款余额大幅增加、消费贡献率不升反降的事实证明:社会保障的不确定破坏了人们良好的社会预期,严重影响了消费贡献率。稳定社会保障制度,提高社会保障水平,扩大社会保障覆盖面,建立健全社会保障服务体系,是改善社会预期、有效扩大消费的具有战略意义的明智选择。
 
促进就业和社会救助协同治理
 
  近年来,全球经济增长低迷,各国面临产业升级转型瓶颈,劳动力市场收紧,失业率继续攀升,这也为各国社会保障政策带来了很大挑战。此外,贫困这一世界性难题也一直困扰着各国政府,国际社会一直把消除贫困作为人权保障的重要内容。正因如此,各国专家学者在会议上重点就劳动力市场与社会保障、贫困与社会救助方面的问题展开了积极的探讨。
 
  韩国社会政策研究院院长朴纯一表示,经济政策及社会保障政策的最终目标是提高国民幸福。社会保障不仅是单纯提供收入保障和生活服务,更要给力所能及的人提供一个工作机会,并让他们通过这一机会满足自己的生活需求。近年来,中国对于延迟退休的相关制度设计问题,在全社会范围内一直受到关注和争论。对此,西安交通大学教授张思锋引入制度参数和统计数据,提出了以社会福利最大化为目标的最优延迟退休年龄,即男性退休年龄为66岁零4个月,女干部为63岁零6个月,女职工为60岁零8个月。对不同类型的劳动者也应给予区别对待、分类实施延迟退休方案的建议。
 
  联合国经社理事会5月22日发布的2017年《发展融资:进展与展望》报告显示,到2030年,全球仍将有约6.5%的人口面临极度贫困的威胁。国家社会救助事业依然重任在肩。世界银行发布的最新数据显示,改革开放30多年来,中国共有超过8亿人口摆脱贫困,贫困发生率从1981年的接近90%降至现在的不到2%。中国农业大学教授左停指出,包括社会保障、社会权利救济在内的社会保护式扶贫未来将发挥越来越重要的作用。与此相应,社会保障既被列为反贫困的重要目标,也被列为反贫困的主要路径。未来我国社会保障减贫可以借鉴世界各国特别是欧盟社会保障发展经验,倡导更加积极的制度安排,以“一站式服务”方法促进基层社会保障的协同化治理为努力方向。
 
《社会科学报》总第1578期1版