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精准扶贫:书写人类反贫困的新奇迹

作者:本报记者 尹 英 实习记者 李 晶

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  十九大提出,“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困,做到脱真贫、真脱贫”,“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺”。距离2020年全面建成小康社会的奋斗目标只有两年的时间了,在前不久召开的全国两会上,《政府工作报告》11次提及“脱贫”,8次提及“扶贫”。脱贫攻坚愈发成为各方关注的热门话题。
 
中国特色的反贫困之路
 
  贫困是“无声的危机”。消除贫困,关乎社会稳定、国家政权的稳定。因此,反贫困常常被纳入国家政治乃至国际政治生活的范畴之中。2000年9月,世界上189个国家签署了《联合国千年宣言》,世界向贫困宣战。
 
  目前,国际上用于比较世界各国贫困状况以及减贫成就的标准主要有两个。一是世界银行以基本需要定义,用购买力平价(PPP)美元表示的收入/消费标准;二是联合国开发计划署以基本能力定义,用全球多维贫困指数(MPI)表示的多维度贫困标准。 因用收入评价贫困存在的诸多不足,目前世界上 40 多个国家在全球多维贫困指数的基础上,正在或已经制定国家多维贫困指数。综观国际社会采取的减贫措施,加快经济增长速度是摆脱贫困的一项长期战略。此外,增加人力资本投资,提高人口素质,特别是教育水平的提高对减贫起着不可估量的作用。韩国、印尼、马来西亚在劳动力转移过程中注重加强对农村人口的教育与培训,成功地解决了农业过剩劳动力向第二三产业的过渡。在南亚、非洲和拉美地区,设立特殊就业项目是直接有效的大规模减贫办法,其中常用的减贫制度是建立自营职业制度和实施公共工程项目这两种形式。
 
  农业部农村经济研究中心主任宋洪远认为,与其他国家不同,中国把扶贫作为整个国家布局和规划中的一部分,在设定行动方针时,特别强调规模开展、整体开展,在行动上特别强调并突出扶贫。华东师范大学教授徐长乐在接受本报采访时也同样强调,“这是一条中国特色的脱贫之路,是社会主义制度优越性的根本标志。中国探索出了许多扶贫办法,有些脱贫经验是国外所没有的,比如对口支援、东西帮扶、万企帮万村、整村推进等。”
 
  中国早在上世纪八十年代就开始实施有组织、大规模的扶贫计划。1986年成立“国务院贫困地区经济开发领导小组”(1993年改称“国务院扶贫开发领导小组”),首次识别出扶贫开发重点工作县。1994年,国务院制定并颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划》,强调开发式扶贫与以经济发展带动人口脱贫,国家级贫困县成为扶贫政策的重点。2001年,国务院又颁布并实施《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》。我国的扶贫政策目标开始降低到村级,实行“整村推进”的扶贫政策。2011年,《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》颁布实施,提出“到2020年,稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房”。
 
  2013年11月,习近平总书记考察湖南湘西时首次提出精准扶贫。这一扶贫方略到户到人,更有针对性,不再停留在扶持贫困地区、促进区域发展的层面上。2014年国务院扶贫办出台的《建立精准扶贫工作机制实施方案的通知》与《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》推动了“精准扶贫”思想落地。2015年11月,中共中央国务院在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中再次强调了要坚持精准扶贫,将精准扶贫政策确定为中国农村扶贫的总方略,成为农村贫困人口到2020年摆脱贫困的根本保证,也是指导如今与未来一段时期中国脱贫攻坚任务的纲领性文件。
 
“中国减贫史上的最好成绩”
 
  自从精准扶贫方略实施以来,我国一直在扶贫方式、扶贫主体等方面进行探索。在扶贫方式上,从单纯财政补助、捐赠扶贫到就业扶贫、易地搬迁、产业扶贫、金融扶贫等,扶贫模式屡屡创新,渐趋丰富。贵州省遵义的好山好水孕育了绿色有机的黔北特色蔬菜,上海就从去年9月开始探索一条“遵菜入沪”的精准扶贫新路,采取“上海终端订单+批发市场中转集配+合作社绑定建档立卡贫困户”模式。这一扶贫方式成功入选了上海市东西部扶贫协作和对口支援工作“十大典型案例”。“遵菜入沪”项目仅启动之初的一个月,来自道真、务川近70吨蔬菜已通过零售终端销售,可为当地80户贫困户平均每户增收2000元。
 
  扶贫主体也越来越多样化,从政府到企业和个人都加入扶贫大军。今年两会上,全国政协委员、京东集团董事局主席刘强东建议,应积极发挥政府统筹协调作用,充分调动电商等多种社会资源,鼓励发展“电商+龙头企业或合作社+产业+农户”的产业化经营模式。自2016年1月与国务院扶贫办签署电商精准扶贫战略合作协议以来,京东在832个国家级贫困县发展合作商6000余家,上线贫困地区商品136个品类300万种,实现销售额200亿元,累计帮扶10万户,建档立卡贫困家庭超过20万,贫困群体增收2000-3000元。
 
  今年《政府工作报告》总结了十八大以来脱贫攻坚的一组数据:全国农村贫困人口累计减少6853万人,易地扶贫搬迁830万人,贫困发生率从2012年末的10.2%下降至3.1%,累计下降7.1个百分点。国务院扶贫办主任刘永富在接受中外记者提问时指出,2015年底启动打赢脱贫攻坚战已经有两年多的时间,我们创造了“中国减贫史上的最好成绩”。为此,他做了数据比对:2012年底,我国有9899万贫困人口,到2017年底还剩3046万人,在5年里减少了6853万人,年均减少1370万人,上世纪80年代到2000年这期间年均减少600多万人,2001年到2010年年均减少700多万人。
 
  世界银行行长金墉在世界银行和国际货币基金组织(IMF)2017年秋季年会上表示,中国解决了8亿人口的贫困问题,这是人类历史上最伟大的故事之一,中国的扶贫经验值得中等收入国家借鉴。专攻贫困方面研究的2015年诺贝尔经济学奖得主安格斯·迪顿,在今年年初做的题为“消除贫困与全球合作”的演讲中指出,中国过去三四十年在消除贫困方面所取得的成绩,“在世界历史上是绝无仅有的”,“中国是通过经济发展改善贫困群体生活的典范”。
 
“确保真扶贫和真脱贫”
 
  尽管中国扶贫取得了令世界瞩目的成就,但形势依然严峻。我国仍有约3000万的贫困人口。今年的《政府工作报告》明确提出“加大精准脱贫力度”:2018年再减少农村贫困人口1000万以上,完成易地扶贫搬迁280万人。
 
  贫困是“一个非常难以捉摸的概念”。早期贫困仅被界定为物质匮乏,后来人们逐渐认识到其是一个复杂的社会现象。1998年诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森认为,贫困的实质是人们缺乏改变现状、抵御各类风险、抓住经济机会和获取经济收益的“能力”。因此,贫困的涵盖范围可包括精神贫困、能力贫困、生态贫困、病残贫困、文化贫困等诸多维度。相应地,扶贫内容、资源投入、手段与方法、政策措施及目标任务要求越来越多,扶贫工作效率和精准性要求也越来越高。
 
  中国人民大学中国扶贫研究院院长汪三贵认为,精准扶贫在精准识别、精准扶持和精准考核方面遭遇到了一些困难。在精准识别方面,一些地方以收入为标准的建卡立档无法精准识别贫困农户。在精准扶持方面,有些扶贫项目和投资缺乏有效的落实到贫困户的机制,往往与贫困户的实际需求脱节。在精准考核方面,由于精准识别容易出现偏差,仅仅以收入标准进行精准考核往往会出现低估精准扶贫效果的问题。
 
  不可否认,精准扶贫是一项系统工程,也是一项艰巨的任务。要防止虚假脱贫、数字脱贫,扶贫工作的作风问题就成为关键。2017年国务院扶贫办在官网设立“扶贫领域违纪违规曝光平台”,在2017年第三季度审计中,9个省份的18个县因资金统筹盘活不到位、项目推进缓慢等原因,3.55亿元产业扶贫等资金闲置一年以上。2017年12月8日,国务院扶贫办发布《国务院扶贫开发领导小组关于开展扶贫领域作风问题专项治理的通知》,决定将2018年作为脱贫攻坚作风建设年。治理内容包括“四个意识”不强、责任落实不到位、工作措施不精准、资金管理使用不规范、工作作风不扎实、考核监督从严要求不够等。国务院扶贫办表示,攻坚战以来,对虚假脱贫、数字脱贫,甚至腐败,已经查处案件6万多起,人数8万多人。
 
  “数字脱贫、虚假脱贫是与真脱贫相对立的。”北京师范大学中国扶贫研究中心主任张琦向本报记者如是指出。他一再强调,真脱贫的“真”的含义在于,一是脱贫对象或扶贫对象是真实的;二是脱贫时是真实的;三是脱贫的过程是真实的。为了确保真扶贫和真脱贫,张琦教授认为,不仅要制定符合当地实际的扶贫计划和目标,还要完善制度,建立集监管、督查、考核、评估于一体的制度体系。此外,还要增强扶贫政策的公认度和认可度,实现自上而下、自下而上的动态的反馈。
 
  对任何国家来说,贫困问题不能终结,即使是世界上发达的国家,也不能说自己没有贫困人口。因此,扶贫是一个永恒的事业。一些有识之士已经开始谋划如何面临未来贫困问题带来的新挑战。中国农业大学教授李小云认为,未来要靠两条腿走路:开发式扶贫和保障性扶贫并进,并逐渐走向以保障性扶贫为主的扶贫方案。这是因为,随着经济增长,总有部分人口由于其技能、文化水平和现代经济部门的要求不相适应而无法收益。贫困更多呈现在社会公共服务的差异上,体现于公共物品的供给与分配的不公平上。开发式扶贫依靠个体努力,而保障性扶贫主要是国家宏观政策设计的问题。保障性扶贫的根本要义在于社会公共服务均等化。
 
  从反贫困的长远战略来看,“扶贫和救助,是一对相辅相成的范畴,应该追求二者功能的耦合。”中国社会科学院研究员唐钧同样向本报明确地表示。当然,首要的任务当推开发性扶贫,使大部分有能力的贫困家庭和个人能够逐渐摆脱贫困的困扰。不能通过开发性扶贫脱贫的贫困人口,比如缺乏乃至丧失劳动能力的个人及其家庭,则仍然要依靠社会救助来维持最起码的生活水平。随着社会的进步,建立规范的社会救助制度已成为各国的一项常规性的重要社会政策。它就像一张张在最低生活标准之上的安全网,确保每一个社会成员在因为各种主观的或客观的原因生计断绝时,不至于陷入无助的困境。
 
《社会科学报》总第1603期1版