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户籍制度改革:破除城乡壁垒的关键

作者:本报记者 潘 圳

  党的十九届四中全会作出了一系列重大部署,体现了我国国家制度和国家治理体系坚持以人民为中心的发展思想,不断保障和改善民生、增进人民福祉,走共同富裕道路的显著优势。十九大以来,农业转移人口市民化逐渐成为新型城镇化战略的重点之一。
 
  近年来,国务院出台了各类政策措施,中央各部委及各地方政府也相继出台了配套政策,有效帮助了农民工融入城市。今年4月,国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》,5月,《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》出炉。9月,财政部下达农业转移人口市民化奖励资金300亿元,支持农业转移人口市民化,推进新型城镇化。日前,国家发展改革委规划司在广东省东莞市召开现场推进会,督促农业转移人口市民化任务较重的地区全面落实1亿非户籍人口在城市落户政策,并于今年年底取得决定性进展,切实提高农业转移人口市民化质量。
 
深入推进非户籍人口落户城市的改革
 
  在很多大城市不断上演的“抢人大战”中,大学生、专技人员占很大比重,但在这些城市中长期工作的农民工却依然面临着“进城容易留城难”的问题。如今,得益于政府的新政策,进城务工的农民工终于有机会可以在城镇中落户,享受与城镇居民同等的福利待遇,从而改变世世代代面朝黄土背朝天的生活。在当前的城镇化发展过程中,并非人住到城里就是城镇化,而是要通过一系列的改革,来解决阻碍农村人口市民化进程中的难题,从而使我国农业人口市民化能得到更快更好的发展。
 
  “现在已有9000多万农业转移人口成为城镇居民。”国家发改委发展战略和规划司司长陈亚军表示,2018年户籍人口和常住人口城镇化率分别提高到43.37%、59.58%。城市人才入乡机制也在逐步建立,城乡人才双向流动的渠道开始打通,激发了乡村发展活力。截至2018年底,99.6%的乡镇、99.5%的建制村通了硬化路,99.1%的乡镇、96.5%的建制村通了客车,95%的建制村连接了4G网络。英国《金融时报》的调查显示,早在2012年,中国农民工的年度总消费额大约为4.2万亿元,已经超过了土耳其、印度尼西亚等国家当年的全部家庭消费支出。但是,由于传统户籍制度对于居民享受基本公共服务等方面具有重要的影响,深入推进非户籍人口在城市落户的改革势在必行。
 
  “我国应该加快推进新型城镇化的步伐,其中‘卡脖子’的地方就在于农民工的市民化。”中国社会科学院副院长蔡昉向记者表示,推进户籍制度改革、让农民工落户城市,依然是缩小基本公共服务差距的一条重要路径。农民工的市民化,可以给中国未来提供更充分的劳动力供给,更高效地配置劳动力资源,提高生产率,这些都是促进增长的,但这个改革红利是一个公共品,改革前期需要地方政府直接支持,让激励措施更加相容。
 
  目前,我国农民工进城落户政策实施已取得了一些主要成果。基本公共服务不断完善,农业转移人口权益覆盖范围不断扩大,“人地钱挂钩”配套政策逐步实施,户籍制度与居住证制度并轨工作取得新突破,农民工落户积极性显著提高。据清华大学中国农村研究院“农民工进城落户政策实施评估”课题组调研数据,各地城乡一体化的户口登记制度全面建立,户籍人口城镇化率稳步上升,2018年户籍人口城镇化率达43.37%,比上年末提高1.02个百分点,户改效应正在加快显现和释放。所有城市和县均已实施居住证制度,居住证发放量稳步增加,2016年至2018年10月累计发放居住证7500余万张,社会保险、医疗互助、义务教育等市民化待遇日益提高。
 
  各地也纷纷开始降低或取消落户限制。超大城市和特大城市由于存在严格的人口上限压力与各自对应的城市职能定位,户籍政策体现了“分类落户”的特征,具体政策措施表现为两方面:一是积分落户制度,如北京、上海等超大型城市执行总量从严控制,积分落户,对高端人才给予落户优惠;二是在同一城市的主城、区县与乡镇设立各自的落户门槛,如哈尔滨实施“双轨制”落户政策,四个主城区人口进行适当控制,非主城区适当放宽落户条件。中小城市全面推行落户政策“零门槛”,实行以合法固定住所(含租赁)、合法稳定职业为基本准入条件的落户政策,以“城中村”改造、征地等行政区域规划等方式实现农民工市民身份转变,提供与市民身份相应的基本公共服务和保障等。
 
农民工市民化制度体系需进一步完善
 
  尽管全国各地农民工市民化的制度体系进一步完善,户籍制度改革已经取得一定进展,但在推进农民工进城落户的过程中还存在一些现实问题。比如,子女教育问题是农民工外出务工后要面临的首要问题,包括农民工父母赡养、家庭团圆等问题,以及由此引发的农村留守儿童、留守妇女、留守老人等诸多社会问题都不容忽视。加快推进农民工转型,就要让农民工在城市“留得下过得好”。当然,这需要一个过程,根本上是由经济社会发展水平决定的。
 
  “当前2.25亿城镇常住人口没有城镇化户籍,这部分群体在城市中难以获得医疗、养老等社会保障和基本公共服务。”中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁向本报表示,要改变城市对农民工落户条件过严、手续过繁的问题;大城市要加快户籍制度改革;要抛弃陈旧户籍观念,不管是农村户籍还是城市户籍都应享受公平的公共服务待遇。中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田告诉记者,农民去哪进城,最主要的影响因素不是户口,而是收入和其他各种配套。一个城市如果没有工作机会,农民工是不愿意去的。
 
  如何让农民工更稳定、更有质量地就业?如何为农民工提供舒心的生活保障,更好地融入城市?据本报记者了解,山东已全面取消了义务教育阶段农民工随迁子女杂费和借读费,全省将保障随迁子女平等上学。建立以居住证为主要依据的随迁子女入学办法,全面实施“两免一补”;完善进城务工人员随迁子女在流入地参加升学考试的政策措施。四川全省已有88个劳务输出大县新成立了农民工工作机构,专司农民工服务保障工作。开展全民免费技能提升计划,构建贯穿农民工职业生涯全过程的培训体系,建立劳动者终身学习制度。每年开展农村劳动力转移就业培训、劳务品牌培训、农民工岗位技能提升培训1万人以上。
 
  然而,超大城市吸引大量人口集聚,综合承载能力也受到了挑战。户籍供给和农民工落户需求存在严重的结构性失衡,不同城市之间存在较大差异,落户政策全面放开受有限资源和财政的限制,同时,大城市居住证提供给农民工的基本公共服务及便利范围不断扩大。北京师范大学信息化与农村经济发展研究所副所长张江雪认为,中小城市自身发展程度不高,基础设施不完善,基本公共服务和福利水平低于大城市;另一方面,户籍制度改革进程缓慢,在中小城市落户的收益不足以吸引农民工放弃与农村户口相挂钩的利益,农民工在中小城市的落户意愿不大。“对于北上广深这样超大和特大型城市,农业转移人口可能会因为子女教育和医疗等原因,对落户这些城市很向往。”中国社会科学院学部委员李扬表示,当农业转移人口进城落户之后,农村老家的耕地和宅基地等归属权究竟如何处置,仍然是一项悬而未决的问题。
 
形成城乡之间不同功能的优势互补
 
  新时期推进农民工进城落户要稳步推进户籍制度改革,同时妥善解决农民工在实现市民化过程中存在的自身问题,破除妨碍劳动力流动的机制弊端,建立健全促进户籍制度改革进程的机制和体系。要把户籍制度改革作为社会体制改革的核心内容,理顺纵横交错的内在联系,推进农民工进城落户政策实施进程。
 
  “新型城镇化的主体和核心是人。”全国人民代表大会财政经济委员会副主任委员辜胜阻认为,在推进差别化落户的同时,还需通过居住证制度逐步实现不能或是不愿意落户的农村转移人口公共服务全覆盖。“应降低农民对土地的依赖,才能促进他们进城落户,而非一味强调稳定性,不能转让,年限加长,缺乏退出机制。”国家卫计委流动人口中心处长刘金伟表示,要去解决土地流转当中的定价问题,解决进城落户和资产变现的问题;理清土地权与身份权的关系,集体身份应该允许自由流动;还要研究解决城市土地和农村建设用地挂钩的机制,通过置换解决进城农民工的住房问题。从公共产品角度出发,从教育、培训、交通、卫生、医疗等方面去着手,为农转非打好基础,保障农民基本利益,让农民工兄弟放心来到城市。华南理工大学教授雷鸣告诉本报,要真正使农民心甘情愿地农转非。与落户相比,提高居住证的公共服务含金量成为城市留住农民的一个现实选择。
 
  具体而言,超大城市和特大城市、大城市结合自身需求,逐步放开对各类落户群体的限制,由吸引人才逐步扩大到实现农民工群体落户,实行积分落户制度的城市明确指标分值,先保证有能力落户的群体有途径落户,之后逐渐放宽落户政策,提高农民工群体的落户能力。清华大学中国农村研究院“农民工进城落户政策实施评估”课题组进一步建议,中等城市要进一步降低落户门槛,推进更多的农民工达到落户条件。小城市和建制镇要全面放开落户限制,同时发展当地特色产业、优势产业,发展自身经济的同时增加就业机会,吸引更多的农民工进城落户。
 
  “某种意义上讲,城市和乡村是一个命运共同体,这两种功能都要存在,如果消灭其中任何一种功能,整个经济社会就很难正常健康发展。”原中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文指出,从这个角度讲,我们不可能只建设发达的城市,而罔顾落后的农村,那样就不可能建成现代化的国家,更不要说城乡居民都要同步迈入全面小康社会,所以国家不能让乡村衰败。城乡之间在经济、社会、文化、生态文明等各方面都具有不同的功能,这些功能对国家整体发展都必不可少,只有形成城乡之间不同功能的互补,才能使整个国家的现代化进程健康推进。
 
  《社会科学报》总第1681期1版   
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