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养老制度改革:与时代进步同频共振

作者:本报记者 田川

  孝亲敬老是我国的文化传统,养老事关亿万老年人及其家庭幸福生活。“我们要在全社会大力提倡尊敬老人、关爱老人、赡养老人,大力发展老龄事业,让所有老年人都能有一个幸福美满的晚年。”习近平总书记在2019年春节团拜会上的殷切嘱托,为我国养老事业的发展指明了前进方向。
 
  9月,民政部印发《关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》;11月14日,为贯彻落实《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》,进一步发展居家和社区养老服务的工作要求,深入推进居家和社区养老服务改革试点工作,《民政部 财政部关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》发布。
 
  中国养老事业正不断发展
 
  新中国成立以来,民生问题一直受到党和政府的高度重视。改善民生必定强化社会保障,这是中国社会保障70年发展的一条基本经验。改革开放40年来,中国人的养老方式、养老观念及服务方式都发生了巨大变化。我国大力推进养老事业发展,加快建设多元化养老体系,中国养老事业伴随着社会保障制度的完善而不断发展,中国老年人的生活质量和幸福感正在不断提升。
 
  我国从1950年开始探索建立社会福利制度。1984年11月,民政部“漳州会议”首次提出“社会福利社会办”的指导思想,提倡社会福利事业由国家包办向国家、集体、个人一起办转变。2000年,国务院办公厅部署建立适应社会主义市场经济体制的社会福利服务体系,明确提出“国家资助社会各方面力量积极兴办社会福利事业,建立投资主体多元化、服务对象公众化、运营方式市场化、服务内容多样化、服务队伍专业化的新型社会福利体系”。2008年,全国民政工作会议第一次形成“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的社会养老服务体系的完整表述……
 
  国际上把60岁以上的人口占总人口比重达到10%,或65岁以上人口占总人口比重达到7%作为进入老龄化社会的标准。按照这个标准,2000年前后,全球已经进入老龄化社会,尽管世界各国采取了一系列措施,但只能减缓人口老龄化的速度,并不能改变这一趋势。据全国老龄办2035年老龄政策理论研究课题组数据,2018年,我国65岁及以上老年人口规模为1.67亿,占比为11.9%。2020—2035年老年人口数量大幅度增长,低龄老年人口占比较高,老龄化水平略低于同期发达国家。2035年老年人口达3.26亿,占比为22.8%,比同期发达国家平均水平低1.7个百分点,比欠发达国家平均水平高出一倍,与同期英国、瑞典、挪威、美国老龄化程度相当。
 
  “以养老金为例,我国企业离退休人员的养老金已实现连续15年增长,从2004年的人月均700多元提高到2018年的2800多元;城乡居民养老金也从2009年试点的人月均55元增长到100多元。”中国社会保障学会会长郑功成告诉本报,截至2018年末,全国参加基本养老保险人数为94293万人,领取养老金待遇者达27696万人,每个老年人均能按月领取数额不等的养老金。
 
  从各国的经验来看,世界各国和地区为应对人口老龄化,推出了适合本国国情的中长期发展规划。挪威工作福利局顾问毕恩史达特表示,挪威的养老金提取年龄是弹性化的,他们可以在62岁之后继续工作并领取养老金,在此之前的规定要求老年人在没有收入的情况下才可以领取养老金。
 
  推动养老服务升级换代是改革重点
 
  近年来,新出现的养老社会组织和企业如雨后春笋,然而,为老年人提供服务的社会组织和企业以及各类养老机构仍然面临严重的生存和发展困境,比如资金不足、养老机构入住率偏低、服务质量不高、管理和服务不规范等。在人口老龄化长期发展趋势下,如何建立一个城乡统筹、形式多样的养老保险制度和医疗保险制度,将是一个严峻的考验。
 
  每日午后,老人们齐聚老年之家,有的吹拉弹唱,有的与琴棋为伴,有的强身健体,在广州市的1000多个社区长者饭堂,这已成为一道风景线。经市、区、街道(镇)三级补贴后,每份餐老年人自掏腰包约9元钱……广州市开办社区长者饭堂,为老年人提供健康优惠餐食,正是广东着力解决老年人现实生活问题、应对人口老龄化挑战、提升老年人获得感幸福感的一个缩影。
 
  养老方式归根到底是一种生活方式,与一般市场经济意义上的商品和服务不同,养老服务具有显著的社会属性。“信息化特别是信息技术、生物技术、人工智能等技术的融合发展,带来了传统的生产和生活方式的变革,也必然推动养老方式的多样化和养老服务业的升级换代。”中国人民大学国家发展与战略研究院首席研究员黄石松谈到,我国必须大力鼓励和发展养老服务及其相关产业,使市场在资源配置中起决定性作用,同时更好发挥政府的作用。
 
  “要整合社区、农村的公共服务资源,加强对家庭的支持。加快建立符合国情的、全国统一的长期护理保险制度。”中国人口与发展研究中心主任贺丹建议,加大对高风险家庭的支持。针对贫困家庭、计划生育特殊家庭、残疾人家庭、留守老人家庭等,妥善解决他们的生活照料、养老保障、健康服务和精神慰藉等问题。此外,建立完善独生子女护理假制度,适当延长独生子女探亲假时间,并逐步扩大至所有子女家庭。建立完善以家庭为核心的社会救助和福利政策,帮助家庭减轻负担。国家卫生健康委副研究员刘厚莲则认为,要重点推进医养结合,完善老年健康服务体系建设,加快老龄健康为核心的综合学科建设,增强人才培养和基础科学研究。
 
  随着我国人口老龄化进程的加快,如何减轻降费率对社保体系的冲击,同样成为关键议题。“我国养老保险费率在全世界名列前茅,绝大部分发达国家都低于中国,例如:美国为2.4%,加拿大为9.9%,德国、法国、西班牙为百分之十几。”中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文向记者介绍,通过测算得知,在由税务部门统一征收社保、征缴基数做实之后,养老保险费率可以下降的空间较大。我国多层次养老保险制度包括基本养老保险、企业(职业)年金、个人储蓄性养老保险和商业养老保险,也就是所谓的三大支柱,但与第一支柱和第二支柱相比,第三支柱一直是短板。华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康向本报表示,“要赶快把统筹的部分提升到全社会层次。”
 
  建立多层次养老制度体系是发展方向
 
  在解决养老问题上,中央强调要“党委领导、政府主导、部门负责、社会参与”。在制度建设上形成的是政府面向社会机构,社会机构面向服务对象(老年人)的模式。前者通过政策倾斜和财政补贴支持与养老有关的社会组织和企业的发展,后者依赖市场机制实现社会组织和企业对老年人提供服务。在这一制度框架下老年人能否获得充分而满意的服务,是由市场来调节的。
 
  “解决养老问题的最终目的是要满足老年人的最终需求。政府需要把支持和扶持的重点从机构转向老年人,特别是那些生活不能自理且又没有钱的老年人。”北京大学人口研究所教授乔晓春指出,这些人不是市场服务的对象,而应该是基本公共服务的对象。把养老作为基本公共服务并覆盖所有老年人,特别是低收入老年人的时候,大量的需求将被释放出来,社会组织和企业将有大量的服务性工作要做。只有在这种情况下,养老产业才能从现在的困境中走出来,才会真正的兴旺发达起来。
 
  从全球养老金体系的发展来看,主流国家几乎都经历了从单一公共养老金模式到政府、企业和个人责任共担的历程。其中,西方国家较早开启了建立多层次、市场化养老金机制的探索与改革。以英国为例,其在1980年建立完善了计划种类多、税收优惠政策灵活的第三支柱个人养老金制度,并在近年来与第二支柱呈现融合趋势。清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥指出,从发达国家经验来看,三大支柱并行且一支柱“广覆盖、保基本”,二三支柱提高退休金替代率、保障退休生活质量是未来经济社会的发展趋势。
 
  随着税延养老保险的推广,将进一步缓解基本养老保险的可持续压力以及弥补企业年金发展的不足,对于完善多层次的养老金体系具有重要意义。国务院发展研究中心金融研究所保险研究室副主任朱俊生对记者表示,税延养老保险发展的政策框架仍待完善,包括明确发展定位、调整养老金体系结构、优化税收优惠政策、提升供给效率、扩大试点范围以及参与的金融机构和产品范围等。
 
  建立多层次养老制度制度体系,是我国的文化传统和现代社会保险机制的要求,应全面覆盖无力缴费的贫困人口的社会救济、社会基本养老、年金、商业寿险、家庭保障等多层次养老保障制度模式。财政部部长刘昆表示,下一步,要通过提高中央调剂比例、全面推开划转部分国有资本充实社保基金、加快养老保险全国统筹进度等方式,推动养老保险制度朝着更加公平和可持续方向发展。
 
  随着我国进入老龄社会,居家、社区、机构三大养老模式对适老产品、服务的需求,是未来市场的重头戏。老年人拥有幸福的晚年,后来人才有可期的未来。随着养老服务发展不断加快推进,老有所养的获得感一定会更加强烈。
 
  《社会科学报》总第1683期1版   
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