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城市公共空间:迈出城市发展新步伐

作者: 本报记者 尹 英

  中共十九届四中全会明确提出,坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标,是全党的一项重大战略任务,而城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。全会闭幕仅两天,习近平总书记就赴上海杨浦滨江考察,就城市公共空间规划建设等进行调研。
 
  近年来,我国加快推进城市公共空间的建设和提升。2017年,《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》出台,指出“探索建立社区公共空间综合利用机制”。《北京城市总体规划(2016-2035年)》明确提出“优化城市公共空间,提升城市魅力与活力”。《上海市城市总体规划(2017-2035年)》明确提出,“创造多元包容和富有亲和力的城市公共空间”。作为城市治理的一道必答题,城市公共空间如何发挥积极作用,让城市生活更美好?
 
城市治理现代化变革催生公共空间建设
 
  根据2019年国家统计局公布的《2018 年国民经济和社会发展统计公报》,2018年,中国城市已达672个,全国常住人口城镇化率为 59.58%。预计2050年我国城镇化率将达80%左右。就如联合国人居署执行主任迈穆娜·穆赫德·谢里夫所说,改革开放40年来,中国经历了人类历史上规模最大的一次城镇化进程。在这一背景下,城市治理愈发重要。
 
  2013年,中共十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”重大命题,为城市治理指明了方向。2014年,中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划( 2014-2020年)》。2015年,中央城市工作会议明确提出促进城市治理体系和治理现代化的要求。2016年,我国“十三五”规划纲要提出要创新城市治理方式。2017年,党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局。
 
  今年召开的中共十九届四中全会,对“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大问题专门研究并作出决定,为城市治理明确了路线图。北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心黄江松研究员认为,随着中国特色社会主义建设进入新时代,进一步完善城市治理体系,提高城市治理能力,已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的重要一环。住建部部长王蒙徽指出,传统粗放的发展模式已经不能适应城市可持续发展的要求,迫切需要转变城市发展模式。如何走出中国特色的城市治理新路子?近些年,城市公共空间的概念和实践逐渐进入人们的视野。
 
  城市公共空间是城市中对社会公众开放,并满足公众日常生活和公共交往活动需要的公用空间,一般包括街道、广场、公园等。在专家学者们看来,城市公共空间自诞生之日起就在城市生活中发挥着不可替代的多元功能。南京大学教授高小康向本报表示,城市公共空间是构造起一个城市有机统一整体性和整合性的基本空间要素。在古希腊和古罗马时代,城市空间就承担着整合、沟通整个城市和汇聚活力的功能。中国古代城市繁荣的一个重要标志,也是打破了古典城市的匣子式封闭格局而代之以市民生活、活动空间的繁荣,如《清明上河图》所显示的那样。如今,人们物质生活水平提高,闲暇时间增多,城市规划专家邹德慈认为,公共敞开空间对于城市居民的作用越发显得重要。高小康教授强调:“公共领域的形成和健康发展,也和城市空间的建设与治理有密切关系。”
 
  在美国著名城市规划师雅各布斯看来,城市公共空间是恢复城市活力的关键来源,公共空间的价值在于它的存在能促进城市中不同社会阶层或团体的人们进行交流融合,它的多元化和包容性的特征是形成社会互相理解和共融、促进社会安定和谐的重要因素。因此,东南大学教授王建国认为,城市公共空间可以理解为城市发展过程中最有价值的有待开发的空间。
 
城市公共空间的供给欠账较多
 
  随着我国国家治理体系现代化的推进,城市公共空间的建设步伐正在加快。在不少城市,车间厂房变身艺术空间,废弃的工业园区成长为主题公园,旧民居、旧街巷更新成城市中心的文化街区,这类“蝶变”愈加成为一种趋势。
 
  2017年底,黄浦江两岸从杨浦大桥至徐浦大桥45公里岸线的公共空间就全线贯通,并随后颁布了《黄浦江两岸地区公共空间建设三年行动计划(2018年-2020年)》,从完善空间景观、增强活力功能、提升服务管理、改善公共交通等方面全面提升改善黄浦江两岸公共空间,着力打造可漫步、可阅读、有温度的魅力水岸空间,引领黄浦江两岸逐步成为世界级滨水区。2017年,北京市发改委牵头,启动城市公共空间改造提升示范工程试点工作,目前,试点范围已由东西城区拓展至中心城区和通州区,试点数目也由10个增加到20个。在武汉,东湖绿道公共空间建设项目在2016年入选“联合国人居署中国改善城市公共空间示范项目”,并在2018年召开的第54届国际城市与区域规划师大会上,获得国际城市与区域规划师学会颁发的“规划卓越奖”。
 
  然而,“现在最紧迫的事情是拓展出更多的公共空间,我国很多一线城市公共空间的供给欠账较多。”中国人民大学教授杨宏山告诉本报。在他看来,在我国住房紧张问题被极大改善的过程中,用于社会交往活动的公共空间,尤其是公益性的公共空间是相对匮乏的,往往满足不了居民对公共性场所的需求。比如由广场舞为导火索引发的邻里冲突频频发生,实质上是由广场舞引出的市民对城市公共文化空间的争夺问题。上海市规划和国土资源管理局总工程师许健认为,要充分考虑市民的多样化活动需求,持续增加公共空间的面积和开放度,提高公共空间的覆盖率。
 
  高小康教授向本报表示,在城市空间建设过程中还需要注意“商业意图对城市空间生态基础的破坏。对于这一问题的产生,杨宏山教授向本报解释道,在城市规划管理中,规划部门负责审核各类公共设施规划的具体指标,而具体布局由开发商和设计师决定。在实际运作中,出于商业利益考虑,开发商在空间布局上往往优先安排盈利性的商业服务设施,而对公益性服务设施采取见缝插针式布局安排乃至挤占。湘潭大学公共管理学院教授李熠煜认为,浮躁的商业气息占据了本来就有限的城市公共空间,也对城市文化的传承造成了冲击。
 
切实推进城市公共空间的提升
 
  学者专家们普遍认为,城市公共空间建设本就是一个系统的复杂工程,政府作为重要的治理主体,需要切实推进城市公共空间的提升。“首要的问题是改进城市规划管理制度,增加公共空间的供给,增强对开发商在公共服务设施建设过程中的刚性约束”,杨宏山教授向本报强调,不能让有限的公共空间被开发商全部变成商业设施。政府可通过购买、小区更新等途径来增加公共空间的供给。北京史家胡同风貌保护协会副理事长惠晓曦表示,精细化的规划设计势在必行。
 
  如何增加城市公共空间的供给?国外很多城市摸索出不同的策略。比如,芝加哥、匹兹堡通过营造滨水空间、广场等公共空间重塑城市形象,伯明翰、曼彻斯特等通过新建商业零售设施带动市中心功能转型,墨尔本通过功能置换而非拆旧建新来满足需求。在杨宏山教授看来,“新加坡的邻里中心模式是城市公共空间建设的一种成功探索。”新加坡国城市人口密度大,这一情况和我国很相似,而它的邻里中心通过对社区公共设施进行集中布局,将商业和公益项目有机结合,具有文化用品、文体中心等12项必备功能,形成了一种集多元服务为一体的综合性社区公共活动中心,从而为居民提供了社区公共活动空间和公共服务中心,培育了居民的归属感,增进了社会和谐。这些经验或可供我们借鉴。苏州工业园区就借鉴新加坡经验进行本土化创新实践,规划在先,有序发展,把所有商业和公共服务设施集于其中,满足了人们多样化需求。 
 
  对于许多专家学者而言,尤其需要强调的是,要通过制度规范来培育百姓的公共精神,推动公共参与。中央财经大学社会与心理学院副院长丁志宏认为,城市治理的逻辑起点在人,要把最大限度激发市民参与作为出发点。山东大学教授曹现强认为,我国城市治理中公众参与意识还较单薄,有必要在全社会范围内扩大公共空间参与交流机制,有必要促进公众主体地位的提高。可见,必须加强制度设计,保障保证公民参与城市治理。这一点已经在不少城市的公共空间建设中得到重视和实践。
 
  北京市“城市公共空间改造提升示范工程试点工作方案”课题组成员王峥指出,每个示范工程试点项目前后需进行四轮左右的调研。首先是现状调研,摸清居民的需求和空间的特点;其次是民意征求,了解居民对设计方案的意见;再次是公众参与,将修改后的方案向居民宣讲,并展开座谈,确保老百姓都对自己家门口将要发生的改变知情;最后是征求民意的公示。多次调研的最终目的是做出“老百姓满意”的方案。
 
  上海市规划院景观分院副院长钱欣介绍,在有关黄浦江两岸公共空间规划导则的制定过程中,一个先进的理念就是引入公众参与,规划者向上海市民发放调查问卷,并对统计结果进行分析,许多市民就很多细节提了专业建议,比如跑步道坡面应平整、防滑,最大纵坡不应大于8%等,并得到落实。其实,无论城市公共空间建设涉及宏观、中观和微观哪个层面,要像华南理工大学建筑学院教授王世福所指出的,让政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力,集聚促进城市发展的正能量。
 
  城市会随着时代的发展不断出现新的特征,什么是好的城市,探索将永无止境。莎士比亚曾说城市即人,因此,城市至少是“向人敞开”并“充满温度”的。
 
  《社会科学报》总第1686期1版   
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