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中国租界防控疫情立法可借鉴

2020-10-07  作者:华东政法大学 王立民

  中国租界是鸦片战争以后,依据中外签订的不平等条约,由外国侨民在中国领土上租地,设立自治组织,在城市内建立的一种自治区域。英、美、法等9个列强国家,在中国的上海、汉口、天津等10个城市,建立过27个租界。为了防控疫情,中国租界开展了相关立法。中国租界防控疫情的立法是中国近代最早的相关立法,要比中国政府近代防控疫情的立法早半个世纪左右。
 
  重视建立防控疫情的法律体系 
 
  中国租界法制是一种由租界内侨民建立的立法机关制定或许可,仅在本租界内实施的法制。中国租界防控疫情的法律体系突出表现在平时防控疫情的规定与疫时防控疫情的规定相结合。
 
  平时防控疫情的规定提出的是一般防控疫情的要求,反映的是防控疫情的一般规律,也是一种细水长流的制度安排。它主要涉及环境卫生(如垃圾清扫、粪便处理等)、食品卫生(如各种饮食的卫生等)、宠物、野味的管理(如对狗等宠物的管理和禁止各种野味的销售等)三大领域。
 
  疫时防控疫情的规定是针对已经发生的疫情的一种特殊制度安排,反映的是防控疫情的特殊规律,具有权宜性的特征。它主要涉及接种各种疫苗(霍乱、天花、狂犬病等疫苗)、疫情报告(市民、医生、卫生机构的报告)、疫情处理(隔离、消毒等)三大领域。
 
  平时与疫时防控疫情规定的结合是一般与特殊的结合。它们相互补充,共同对防控疫情发力。
 
  重视防控疫情中赏罚的规定 
 
  中国租界防控疫情的立法中,既有惩罚性的规定,也有奖赏性的规定,但主要是惩罚性的规定。惩罚性规定的方式有多种,罚款、罚金、吊销执照等都在其中。上海法租界规定,发现了不合格食品,出售者要被处以1元以上100元以下罚款或吊销执照的处罚;违规销售饮料者,不仅要没收所有饮料,还要处以50元以上1000元以下的罚金。中国其他租界也有罚则的规定。比如,汉口英租界规定,公共厕所等易污染场所不能保持清洁的,责任人要被处以每日25两罚金的处罚。罚则的设置有利于增强规定的强制性,便于得到实施。
 
  不过,在一定条件下,中国租界也会在防控疫情立法中,作一些奖赏性的规定。这会提高被奖励人员防控疫情的积极性,主动阻断疫情的蔓延。上海英美租界为了防控天花进一步流行,保护易感染的儿童群体,鼓励他们积极加入接种牛痘行列,于1872年规定,凡接种牛痘而且效果较好的儿童,每人奖励300文。这一奖赏性规定得到了实施。据1873年的统计,此年共发放奖励金18.88两银子。接种牛痘的儿童人数也逐年增加,1873年为488人,1878年为1298人,1880年又增加1472人。
 
  中国租界在防控疫情立法中,赏罚并举,以罚为主,赏为补充,相得益彰,效果比较理想。
 
  重视防控疫情的宣传 
 
  中国租界采用各种形式,开展防控疫情立法的宣传,如游记指南、报纸刊载、张贴防疫图画,等等。
 
  游记指南主要针对租界的外来人员。他们来到租界前,不知租界的规定,需要让他们预先明了,以免进入租界以后构成违法。19世纪70年代出版的《沪游杂记》就是这样的指南,其中的《租界倒禁》就规定有防控疫情的立法内容。比如,“禁路上倾积垃圾”“禁道旁小便”“禁卖臭坏鱼肉”,等等。
 
  报纸是刊载防控疫情立法内容的载体,受众面更广一些,面向租界内外人员。1910年11月15日《申报》刊载了一条规定,凡染上疫病者不得为人洗衣、经营商业而需要隔离,否则要被处以50元以内的罚款。
 
  张贴防疫图画的范围是在本租界内,以生动的图像形式,宣传防控疫情立法,引起市民的关注,主动防控疫情。比如,上海市公共租界张贴过防控狂犬病的图画,画中有人、狗与文字。图画是一只狗咬住一个男孩的腿,文字是“若遇疯畜所咬应即速至就近巡捕房处置”。此图画谕知市民,租界内的行政执法机关巡捕房是处理疯狗的机关。
 
  中国租界防控疫情立法距今已70余年,然而这是中国近代防控疫情立法的开始,留下的一些经验仍可为中国当今的防控疫情立法所借鉴。
 
  《社会科学报》总第1724期8版
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