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殷啸虎:以宪法认同引领和推进特别行政区的国家认同

作者:上海社会科学院法学研究所副所长 殷啸虎

    宪法是国家的根本大法,特别行政区基本法是根据宪法制定的,是宪法对特别行政区作为一个主权国家内部的行政区域所实行的基本制度的安排。目前在“一国两制”问题上存在着一种错误的认识,即片面强调“两制”而忽视甚至不讲“一国”。事实上,“一国两制”的前提和基础是“一国”,而“一国”是基于对国家的认同,而国家认同首先是通过宪法认同来实现的。
 
  特别行政区制度是由宪法规定的,“一国两制”原则也是由宪法所确认的。因此,维护宪法权威,保证宪法在特别行政区的适用,实现宪法认同,是实行“一国两制”的基础,也是“一国两制”的基本要求。而保证宪法在特别行政区适用的基本意义,就是在宪法认同的基础上形成国家共识,并通过宪法认同确立国家认同。因为在历史上,香港、澳门曾分别成为英国和葡萄牙的殖民地,长期与祖国大陆分离,在文化和社会制度等方面都形成了很大的差异。两地回归之后,这种差异的存在,必然会对两地的发展、对两地与内地的交流等造成障碍,影响到中央人民政府对特别行政区管理权的有效行使。
 
  因此,确立国家认同,是消除文化和社会制度差异所造成的障碍的前提条件;而特别行政区的国家认同首先是基于宪法认同实现的。因此,要保证“一国两制”方针在特别行政区得到切实有效的贯彻实施,首先应当在特别行政区确立基于宪法认同而形成的国家认同。这种国家认同主要体现在以下四个“认同”:
 
  主体认同。主体认同是宪法关于国家认同的核心与前提。国家认同说到底就是对国家主体的认同。主体认同是宪法的基本理念,我国宪法“序言”的开篇,就明确表达了这种理念:“中国是世界上历史最悠久的国家之一。”“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。”这种对国家主体的认同,在特别行政区基本法中得到了充分体现。《香港特别行政区基本法》与《澳门特别行政区基本法》在第1条中都明确规定:特别行政区是“中华人民共和国不可分离的部分。”明确了特别行政区与祖国大陆主体的同一性,并通过宪法和特别行政区基本法,将这种同一性在法律上确认下来,形成宪法共识。这也正是宪法在特别行政区适用的基本目标之一。因此,这种在宪法共识基础上形成的主体认同,是特别行政区存在的合法性前提。
 
  主权认同。主权认同是宪法关于国家认同的主要内容。宪法在特别行政区适用,就是基于这种主权认同,并且体现了这种主权认同。关于这一点,在《香港特别行政区基本法》的“序言”中就表达得非常清楚明白:“香港自古以来就是中国的领土,1840年鸦片战争以后被英国占领。1984年12月9日,中英两国政府签订了关于香港问题的联合声明,确认中华人民共和国政府于1997年7月1日恢复对香港行使主权,从而实现了长期以来中国人民收回香港的共同愿望。”同样,宪法在特别行政区的适用,是这种主权认同的基本保证。正如有学者指出:“宪法与国家主权紧紧联系在一起,国家主权的最高性和统一性决定了宪法要在全国实施。只有这样,才能从法律上保障国家主权的行使。如果宪法不能在全国实施,也就直接影响到国家主权的行使。”从另一方面说,在国家领土内部设立特别行政区,本来就是国家主权行为,也是国家主权的体现,并且反过来保障和促进了主权认同。
 
  制度认同。制度认同是宪法关于国家认同的重要方式。不同性质、不同结构形式的国家内部,可以实行不同的制度,包括政治、经济、文化和社会制度。制度认同包括对不同制度的认同;这种不同制度的存在,正是基于制度认同这一大前提。在《香港特别行政区基本法》与《澳门特别行政区基本法》的“序言”部分,对此都有明确阐述。如《香港特别行政区基本法》规定:“为了维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣与稳定,并考虑到香港的历史和现实情况,国家决定,在对香港恢复行使主权时,根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定,设立香港特别行政区,并按照‘一个国家,两种制度’的方针,不在香港实行社会主义的制度和政策。”“根据中华人民共和国宪法,全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法,规定香港特别行政区实行的制度,以保障国家对香港的基本方针政策的实施。”
 
  需要特别指出的是,这种制度认同是双向的,即内地尊重特别行政区的制度选择,而特别行政区同样也要尊重内地的制度选择。例如,特别行政区可以根据宪法的规定,不实行社会主义制度、不遵守四项基本原则,但不能通过立法来反对四项基本原则、颠覆社会主义制度,也不能在特别行政区组织从事颠覆国家政权的活动。这本身也是制度认同的基本要求,是“一国两制”的重要内涵与保证。
 
  文化认同。文化认同是宪法关于国家认同的重要途径。我国宪法“序言”指出:“中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化,具有光荣的革命传统。”特别行政区作为中国的一部分,同样是中国文化的创造者和践行者。特别行政区对国家的文化认同,是国家认同的重要方面和重要途径,是“一国两制”原则的具体体现,也是宪法在特别行政区适用的基本保证。同时,这种文化认同也体现在国家对特别行政区特有文化的尊重。例如,香港、澳门特别行政区基本法第9条分别规定:特别行政区的行政机关、立法机关和司法机关,除使用中文外,还可使用英(葡)文,英(葡)文也是正式语文。这一规定表明,一方面,以基本法的方式,确立了中国文化的主体地位;另一方面,从实际出发,考虑到历史和现实等方面的因素,对特别行政区的特有文化予以承认和尊重。
 
  主体认同、主权认同、制度认同和文化认同,构成了国家认同的具体内涵。这种基于宪法认同的国家认同是“一国两制”方针的重要的文化和社会心理因素,也是“一国两制”方针得以在特别行政区贯彻实施的重要因素。因此,以宪法认同引领和推进这“四个认同”,是贯穿“一国两制”方针,实现特别行政区政治经济社会持续稳定发展的重要保障。
 
《社会科学报》总第1564期1版