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张思平:抓好落实以取得改革突破性进展

作者:深圳创新发展研究院理事长 张思平

    ● 十九大的召开,总体上讲,为 2017 年的全面深化改革带来了历史机遇。在近几年全面深化改革取得阶段性成果的基础上,进一步解放思想,反“左”防“右”,统一思想,形成共识,破除现有利益格局对改革的掣制,在改革上迈出更大的步伐,在重要领域和关键环节真正实现突破,增强人民群众和社会对改革的获得感,为十九大后中国全面深化改革进入新的阶段打下良好的基础。

 

    2017 年是新时期全面深化改革承前启后的一年,中共十九大也将于年内召开。十九大的召开将对中国的政治生活特别是中国的改革全局产生重要而深远的影响。我们认为,十九大的召开,总体上讲,为2017年的全面深化改革带来了历史机遇。2017年以及十九大后的全面深化改革都应该坚持邓小平同志改革开放思想路线不动摇,坚持十八届三中全会确定的新时期全面深化改革的方向、目标不动摇,坚持社会主义市场经济的方向不动摇。在近几年全面深化改革取得阶段性成果的基础上,进一步解放思想,反“左”防“右”,统一思想,形成共识,破除现有利益格局对改革的掣制,在改革上迈出更大的步伐,在重要领域和关键环节真正实现突破,增强人民群众和社会对改革的获得感,为十九大后中国全面深化改革进入新的阶段打下良好的基础。

 

一、进一步落实和推进制度建设,把反腐倡廉纳入党和国家正常的制度、体制和机制轨道,实现从治标到治本的战略转变
 
  2012 年党的十八大结束后不到半个月,中央就开始了全面从严治党,高压反腐,打“老虎”拍“苍蝇”的行动,截至 2016 年, 高压反腐进行了4年,压倒性胜利的态势已经形成,不敢腐的目标初步实现。反腐败斗争正在实现从查案件“治标”向建制度“治本” 阶段转变。我们建议 2017 年甚至十九大以后,反腐倡廉除了继续查处腐败案件外,关键是要进一步落实和推出反腐倡廉的重要制度,把反腐败纳入党和国家正常的制度和体制之中,真正实现从治标向治本的根本转变。其中最重要的是以下三项制度:
 
  第一,把国家监察制度纳入国家治理体系和治理能力现代化的建设之中。
 
  2016 年中央确定的在北京、山西、浙江省开展的国家监察体制改革试点,是一项事关全局的重大政治改革,是政治体制改革重要的顶层设计,标志着制度反腐取得了重要突破,具有深远的意义。建议加快试点,取得突破,为未来全面推广提供更多的经验。在试点中,需要研究三个方面的问题。一是新设立的监察委员会的监察权与现有检察机构在职能划分、权限边界等方面的问题,需要进一步研究和理清,牵涉到有关法律,如《中华人民共和国行政监察法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《审判法》《中华人民共和国人民检察院组织法》等,需要进一步修改完善。二是如何发挥和加强人大对监察委员会的监督。监察委员会的设立,最终将形成人大之下“一府两院一委”的格局,人大是国家最高权力机构,应当加强对包括监察委员会在内的“一府两院一委”的监督,有必要研究和考虑违宪审查制度,防止监察委员会滥用国家权力。三是如何实现监察委员会和纪委的适当分工和适度分离,既保证党对监察工作的领导,又能实现监察委员会相对独立地行使监察权,现在纪委和监察委员会合署办公,纪委书记和监委会主任一人兼任的体制,是作为短期的过渡形式,还是作为长期的组织方式,有很多问题还需要深入研究。 
 
  第二,落实好中央已经出台的党政领导干部选拔、任用、监督管理方面的制度。
 
  从这几年反腐败斗争的实践来看,严重腐败问题的产生与“吏治”,即领导干部管理制度不健全、执行不到位有很大关系,因此,2014 年中央先后出台或修订了《党政领导干部选拔任用工作条例》《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》等重要的从严治吏的相关制度,为落实好这些制度,防止严重腐败现象的反弹,以制度创新、制度建设来实现和巩固党风廉政的根本好转。
 
  第三,择机推出领导干部个人财产公示制度。 
 
  官员财产公示制度是反腐倡廉的重要制度建设,这项制度的重要性、可行性和实践效果已经被世界许多国家和地区的历史所证明。中央高度重视领导干部收入报告制度的改革,很早就在党内领导干部中实行个人收入项目申报制度,近些年又先后出台了完善领导干部报告个人有关事项的制度规定,实行领导干部个人事项报告抽查制度,并推行新提任领导干部有关事项公开制度试点等,并对于个别不按规定如实报告个人事项的干部进行了严肃处理,这些都为进一步出台和完善领导干部个人财产公开制度打下了很好的基础。当然领导干部个人财产公开制度涉及到的问题复杂,需要考虑多种因素,系统研究分阶段实施,建议可考虑分若干步,比如可以先在拟任领导干部中实行,也可以先在省部级领导干部中实行,还可以先在少数假报、瞒报财产的领导干部中实行。最后,在试点的基础上和条件成熟时,制定法律、法规,全面实行官员家庭财产和有关事项的申报、审核和公示制度。
 
二、坚持“改革优先”,舒缓经济增长过度追求对供给侧结构性改革的压力
 
    中国经济进入新常态后,经济发展速度减缓,究其原因,既因为经济周期变化,需要用需求管理的手段和方法去调节,更重要和根本的是结构失衡,需要进行供给侧结构性改革,因此,中央确定了以供给侧结构性改革为主线,以“三去一降一补”为重要内容,推动经济社会的系统性结构改革,以促进经济优化和经济增长方式转变,为国民经济长期持续发展提供体制、机制保障,这无疑是个正确的决策。
 
  我国经济结构失衡的背后,有其深刻的体制和机制原因。比如,产能过剩、房地产库存过大、杠杆率过高,都是因为长期以来政府过度投资、国有企业过度扩张,以及为了支持政府投资、国企扩张而银行过度借贷。需要通过结构性改革从根本上真正解决结构失衡问题。扬汤止沸,不如釜底抽薪,不解决体制机制深层次问题,虽然有可能暂时缓解当前的困难,却很难从根本上扭转结构失衡的局面。为此,在权衡结构调整目标与短期经济增长目标的时候,不应继续将短期增长目标置于高于结构调整目标的优先地位,否则有可能进一步加剧结构失衡,严重不利于长期经济增长,我国2008至2010年应对全球金融危机所采取的宏观经济政策的远期效果,充分说明了这个问题。
 
  中国经济能否继续稳定增长,中等收入国家能否跨入高收入国家,已经不能依赖于传统产业和动能的简单刺激和外延扩展,必须进行供给侧结构性改革,实现新旧产业与动能的重大转变。因此放弃对经济增长速度的过度追求,实行结构性改革优先,加快经济增长方式的转变,是我国经济社会发展的战略抉择。为此需要坚定不移地贯彻落实中央确定的以“三去一降一补”为主要内容的结构性改革各项措施。在实体经济方面,要坚决清理一批“僵尸企业”,尽快解决一部分企业资产与负债的结构合理、比率适度问题,通过去产能、去库存,重新实现供求平衡、活跃有序的市场结构。通过简政放权、开放准入、保护产权等一系列举措,创造各种所有制平等发展的市场环境。在虚拟经济方面,首先要通过完善金融体制,强化信用和风险管理;防范金融风险,解决长期存在并反复发生的信贷资产脱实入虚的问题,而不是简单扩大信贷规模。在要素配置方面,要以开放准入、平等竞争、优化利用为准则,着力创造各类市场主体平等享有公平参与的条件,通过最大限度地发挥市场决定作用,来实现政府的更好作用。在宏观调节方面,重点建立“补短板”机制,通过制度创新,恰当处理供给侧改革与需求侧管理的关系,形成兼顾近期与远期、经济与社会、发展与生态等方面协调发展的体制机制。
 
三、遵循改革工作规律,调整改革工作的策略方式
 
    新时期全面深化改革已经进行快四年了,很多改革取得了阶段性成果,但从改革的全局来看,改革落实不力仍然是当前影响全面深化改革工作全局的最突出问题。为此,笔者提出以下具体意见和建议,供有关方面参考。
 
  第一,调整改革工作策略,取消各项改革试点的审批机制,建立经常性改革试验探索机制。
 
  新时期全面深化改革工作的策略和方式,在参考改革开放经验教训的基础上,更加重视顶层设计,用系统工程的思维,以全面深化改革的思路,从三中全会决定的顶层设计开始,由中央和国家各部门具体进行各个领域改革的建设设计、施工图设计以及建设施工方案设计,通过科学梳理中央、国务院出台的几百项改革方案和上千项改革任务,确定了新时期全面深化改革的路线图,以及改革项目完成的时间表。同时要求各地按照这些路线图、时间表以及改革方案确定的内容予以严格执行,不得抢跑,不得越位,需要试点的改革项目,由中央和国家有关部门划定试点的范围和批准试点的单位,并且建立严格的督查、问责机制,以期达到确保改革落地的目标。
 
  新时期全面深化改革的工作思路当然有一定的合理性,尤其是对于一部分操作性强的、微观的、基层的具体改革项目来讲也是可 行的。但是这种改革方式的成功是建立在两个假定的基础上的:一是改革方案,即改革设计是一个完美的、理想的,既符合改革大方向,又符合全国各地实际的“施工蓝图”;二是改革方案即“施工蓝图”在实施过程中没有遇到新情况、新问题,便不需要对改革方案进行调整、完善和修正。但是事实上,根据几十年中国改革的实践来看,重大改革要取得真正的成功很难达到这两个假定,中国经济、社会、文化、政治情况错综复杂,全国各地的情况千差万别,改革过程中随时会遇到新情况、新问题,重大改革的完美理想的“施工图”是不大现实的,重大的真正的改革在很大程度上是在明确改革大方向的指导下,是一个不断试验、探索、甚至“试错”的过程,是一个探索未知并将未知转化为已知的过程。在改革实践中,基层和群众随时需要对改革方案中确定的“做什么”“怎么做”做出调整和修正。因此,改革要取得成功,只能是在确定大方向和基本原则的前提下,通过允许和鼓励基层和群众不断解放思想、敢于探索、勇于试错、敢于突破,来实现的过程。从这个角度来看,当前全国深化改革中,一些重要改革由国家有关部门划定试点范围,审批确定试点单位的工作策略和方式需要进一步适当修正和调整。
 
  这些年在改革实践中,几乎每个领域,国家每个部门都设立批准了一批试点,有的对试点项目还给予了一些优惠政策和便利条件,而对绝大多数的地区和群众来讲,在此期间,则只能观望等待少数试点地区的试点经验,个别地区为了取得试点的好处不得不去“跑部前进”“跑省前进”,这种方式的改革工作弊大于利,既不利于调动基层和群众改革的积极性,也耽误了改革的有效时机。 
 
  因此,我们建议,除了极少数事关全国全局和长远的改革项目由中央和国务院批准试点外,对绝大多数的改革项目,一律放开试点权的审批或核准。国务院各部门和省级地方政府原则上不设立改革项目试点的审批权,如国务院有关部门和地方政府确实需要掌握改革进度的,改革探索单位只需向有关部门备案登记即可,这样使改革项目试验探索是常态,经过批准才能试点的是个案,从而建立起常规性的“自主改革试验”的工作机制,鼓励全国各地各个方面的地方政府、基层组织和广大群众按照中央和国务院确定的改革方案,大胆试验,勇于探索,形成类似上世纪80年代那种改革争先恐后、敢想敢干、生气蓬勃、波澜壮阔的改革局面。
 
  在各个地方和基层改革的试点、试验探索后,对地方及基层的改革试验要及时评估,评估其合理性和合法性,对于一些合理“不合法”的改革,应尽快修改有关法律法规,在有关法律法规未修改前,可以允许地方和基层在试验中对现有法律法规进行突破,涉及到法律法规突破的改革试验,可上报国家有关部门或地方立法机构进行备案,通过这种工作机制,处理好改革与现行法律法规的冲突和矛盾。
 
  第二,调整改革节奏,在一定时期内不再出台或少出台改革方案,改革工作主要抓好落实,务求实现改革突破。
 
  这几年中央和国家有关部门在改革工作部署上,面广、点多、线长、重点不突出。党中央和国务院有关部门下发的改革项目就有几百项,地方层层加码,涉及到政治、经济、生态、社会、文化、 党建等诸多方面,到基层大量的改革方案和措施,基层干部眼花缭乱,手足无措,疲于应付,改革的会议多、文件多、方案多、口号多、督查多,口号喊得震天响,但雷声大、雨点小,甚至改革督查有时也变成走过场,表面上热热闹闹,实际上改革并无落地,这种状况在一些地区干部和群众中,几乎都心知肚明,成为常态。 
 
  为了切实改变这种状况,建议从 2017 年起,除中改办和国务院出台少量的改革方案外,中央和国务院有关部门和各级地方政府 原则上不再出台新的改革方案,并且对近几年已经出台的几百项改革方案,进行分类分析,抓住重点领域的重要改革,集中精力,抓好落实,并取得突破性进展。
 
《社会科学报》总第1565期3版