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叶裕民:市民化是推进城市化的首要任务

作者:中国人民大学公共管理学院学术委员会主任 叶裕民

    中国传统城市化是农村富余劳动力在城市的非农化过程,长期没有完成人口的空间流动,人力资本得不到有效积累,成为国家现代化的最大短板。非户籍常住人口(下称“流动人口”)市民化,全面积累人力资本,既是国家建设和谐社会的需要,更是国家现代化发展的新动能。
 
    流动人口公平发展是现代城市永恒的动力
 
  所谓国家现代化是一个国家由传统农业社会向现代工业和城市社会转化的过程。工业化的任务是持续提高产业效率,其手段在工业化前期表现为物质资本的积累,在工业化中后期则表现为人力资本积累以及基于此的社会创新。城市化的根本任务是推动社会进步,它包括两个过程:一是通过人口的空间流动完成人口由乡村进入城市的城市化,二是通过人口的社会流动完成人口由边缘者阶层进入中产阶级阶层的城市化。在此过程中广泛、全面地积累人力资本,提高人的创新能力和对社会主流价值观的认同,进而建立以中产阶级为主的现代社会结构,最终实现民富和城乡一体化的终极目标。
 
  中国正处于完成工业化的关键时期,深加工工业(先进制造业)和传统工业的信息化改造、网络化赋能是中国未来产业发展的主旋律。对中国制造4.0来说,最短缺的是优质人力资本,培育高技能高素养的人正是城市化的最核心任务。根据工业化与城市化互为因果的关系,城市化就是要建构一个公平的、给予每个人上升通道的社会制度,以完成人力资本积累,这是流动人口公平发展问题更加宏观层面的意义,也是中国国家现代化下一步必须面对的路径。
 
  在传统城市化时期,我们长期在城市实施排斥性的流动人口管理制度,导致流动人口的“两栖”特征,这给乡村带来了很多问题,也让乡村问题毫不留情地反噬城市,使得城市化步履维艰,同时这也是我们提出新型城镇化的一个初衷。新型城镇化以人口的空间流动和社会流动为主线,流动人口的公平发展既是新型城镇化的核心任务,也是新型工业化的动力和新时期国家发展的动能。
 
    市民化是流动人口公平发展的核心环节
 
  市民化是推进城市化乃至工业化的首要任务,那么市民化与国家现代化有什么关系呢?以人为本,就是以人性为本。人性包括三种属性,首先是自然属性,其次是经济属性,满足前两个属性之外,继续追求人的社会属性。完成人的自然属性的过程就是政府为所有流动人口提供均等化公共服务的过程,也是完成真正意义上人口空间流动和市民化的过程,更是一个积累人的经济属性、社会属性,从而完成人口社会流动的过程。三种属性互融互通,协同实现流动人口的市民化、人的现代化、城市经济发展和城市社会进步,进而推动城市现代化进程和国家现代化。
 
  我们团队在近期研究中发现:1.住房的健康化是完成市民化的关键抓手,是人口完成空间流动的前提,而空间流动又是社会流动的前提;2.市民化水平的提高主要依靠城市经济活力、流动人口的勤劳以及对家庭团聚的向往。这也从一个侧面反映了地方政府在市民化进程中操作方法与实施路径的不到位。
 
  市民化难题的本质与瓶颈
 
  市民化难题的本质就是地方政府职能缺位导致公共服务的缺失。政府职能缺位主要有四个瓶颈:前两点是误区,后两点是真实存在的问题。1.流动人口市民化意愿误区:流动人口不愿落户可能是他不知道市民化之后就可以享受社会福利;2.高成本误区:地方政府在落实市民化政策时,往往高估了市民化的成本,却未考虑流动人口流入的效益,许多城市都没做成本效益核算的工作;3.地方政府缺乏激励机制和有效的考核制度。市民化政策的实施效果不尽如人意,地方政府没有深刻认识市民化的历史作用,把市民化作为外部任务。此外,考核制度也存在难题:一是“城镇户口”这个指标有局限性,首先是流动人口有1/4是来自于其他城市的城镇户口,但是它天然地算在有户口的统计口径里面,没有享受到公共服务;其次是相当一部分大城市周边郊区的农村不要户口,如果单纯以户籍人口的拥有率考察市民化,会使得地方政府采取一些恶性手段强制其落户。二是考核公共服务的指标体系复杂,在此我们建议对于中远距离的流动人口,用“可支付健康住房”单一指标考察市民化,简单实用,真实提高居民生活质量,并以此为基础实现基本公共服务均等化。4.可支付健康住房如何提供。我们提出通过城中村改造来为流动人口提供可支付健康住房。
 
  建构可支付健康住房导向的流动人口公平发展路径
 
  城中村呈现出“四低一高”的特征:低效率土地、低技术产业、低收入居民、低品质空间、占城市建设用地比重高。这类地区的存在让我们的大城市内部出现了新的二元结构。我们认为,在2020年之前,完全可以建立起城中村改造的秩序。思路就是:创构包容性合作式城中村改造模式,为流动人口提供可支付健康住房,完成流动人口市民化过程,而不必增加大城市建设用地。
 
  借鉴于台湾和日本的思路,以城中村改造为抓手,为大城市建立“二二四二”的流动人口可支付健康住房供给机制:20%高收入外来常住人口自行购买或租赁住房;20%中低收入单身者居住企业或开发区的职工宿舍;40%中低收入者通过包容性城中村改造,租住农民提供的合法的可支付健康住房;20%低收入者依赖政府的公共住房,最大限度降低特大城市市民化的公共成本。大城市城中村改造的过程是流动人口解决可支付健康住房的历史性机遇。所谓可支付健康住房,就是带有独立卫生设施和厨房以满足家庭基本生活需要的小面积密闭套间。为此,在包容性城中村改造的过程中,需要编制适合市民化需要的住房规划——一户一宅,以家庭为单位,提供成套的可支付健康住房是市民化得以实质性推进的基础。
 
  在实际操作中,如何让城中村改造顺利推进?我们认为,需要以规划为基础,让市场在城中村改造中起决定性作用,信息对称透明,形成双向多元竞争体系:政府建立城中村改造市场,制定市场规则;村(社)是供给方,达到城中村改造条件并同意政府统一改造标准的村(社)挂牌上市,将政府的谈判对象由村民个体转移到村集体,从而降低交易成本;企业是需求方,达到政府准入条件的企业“生产”城中村改造这一特殊产品,政府在市场上公开建立城中村改造企业“灰名单”来限制有过“不良前科”的企业进入;法律维护公正:所有经济摩擦和冲突全部依靠法院公正处理,真正依法治市。最后可留下10%的城中村永远作为特殊时代发展下的历史遗迹。
 
  建立改造市场后,强势的钉子户和高额的开发商利润问题都会缓解,公共空间也就有了出路。借鉴台湾市地重划经验,建立规划主导、市场主体、多元获益的合作式规划模式:1.政府:规划先行,改造完后土地国有化。其目标是,得到公共空间用地,构建现代城市空间形态,在10-15年后形成中产阶级社会格局;2.原住民:贡献30-35%的面积作为公共空间,10-15%开发为商业用地用作平衡资金,缩小补偿面积,总资产的市场价值不降,经过谈判认同规范化统一的补偿标准;3.开发商:市场的运作者,得到利润或者未来的发展空间;4.流动人口:根据其支付水平得到合法出租房屋,带家属迁移,并成为社区合法居民。市场竞争是减少村民和开发商对超额利润追求的最好手段。按照这种模式改造完后,城市具备了包容性,公共空间的存在也提升了城市品质,进而吸引人才聚集、资本投资,完成城市内部二元结构走向一体现代化的过程。总的来说,大城市城中村改造的过程就是流动人口可支付健康住房供给的过程,就是市民化的过程。
 
  以可支付健康住房供给为起点全面推进市民化
 
  有了可支付健康住房为依托,就可以通过如下“七化”,完成流动人口市民化:(1)以健康住宅为基础,实现迁移人口家庭化,以家庭为单位落脚城市;(2)家庭生活社区化,遵循人类生活的基本规律;(3)以社区为空间载体,实现公共服务均等化,为社会融合建构空间基础;(4)社区治理民主化,推动基层民主建设;(5)房屋5年之后自有化,避免过激改革导致泡沫破裂,同时赋予新市民资本权能;(6)人力资源资本化,为新工业化提供动能;(7)流动人口中产阶级化,维持社会稳定。最后,建立以中产阶级为主的社会结构,跨越中等收入陷阱,向发达社会迈进。
 
《社会科学报》总第1572期2版