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上海市法学会行政法学研究会2017年年会在沪举行

推动特大城市治理法治化

——上海市法学会行政法学研究会2017年年会在沪举行

 

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  党的十九大报告指出,要加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理制度,提高社会治理的社会化、法制化、智能化、专业化水平。这对当前法学研究具有重要的现实指导意义。

  11月5日,上海市法学会行政法学研究会2017年年会暨“特大城市治理中的行政法问题”研讨会在上海师范大学成功召开。本次会议由上海市法学会行政法学研究会主办,上海师范大学哲学与法政学院、上海师范大学“城市治理与法治建设”青年工作坊承办,上海博和律师事务所协办。上海各高校行政法专家学者,以及来自政府职能部门、多家律所的法律实务工作者,共120余人与会。上海市法学会常务副会长林国平,上海市政府法制办主任茆荣华,上海师范大学校长柯勤飞,上海市法学会行政法学研究会会长、上海社科院法学所所长叶必丰,上海师范大学哲学与法政学院院长蒋传光出席会议并致开幕辞。与会领导一致高度肯定此次会议对贯彻落实十九大精神、推动特大城市治理法治化所具有的重要意义。

  上海市法学会行政法学研究会会长、上海社科院法学所所长叶必丰教授,上海市嘉定区人民法院殷勇,华东政法大学沈福俊教授,上海师范大学社科处处长马英娟在大会开幕式桑做了主旨演讲。与会学者围绕特大城市治理的事实与规范、行政司法领域的新发展、新时代行政法的境况等三个方面展开了交流和讨论。

  特大城市治理的规范

  叶必丰教授致在主旨演讲中指出,年会的举办就是以实际行动学习贯彻落实十九大建设,让研究融入伟大的法治实践。特大城市治理是很多学科共同研究的领域,从法学,尤其是从行政法学进行研究,颇为必要。城市治理需要关注国家视角与地方视角的平衡、城市与城市的协调、区域协调等问题,而特大城市相比小城市具有自身的特点。在我国,基于宪法所确立的中央与地方关系的民主集中制原则,全国人大和国务院对地方事务,应本着谦让精神和对地方的尊重态度,充分发挥地方的积极性和创新力,支持地方先行探索和创新符合本地特点的制度。

  沈福俊教授在主旨演讲中侧重于行政法研究面临的新情况,指出新时代行政法研究要重视公法和私法的交流,尤其是行政法和民法的分界和关联。在主体、法律行为、法律责任、权力保障等诸多方面,民法和行政法会有不少重叠的地方,民法当中很多制度可以为行政法所用,因此,在特大城市治理中,要善于运用不同法律手段解决日常管理问题。

  上海交通大学朱芒教授指出,特大城市中间发生许多案例具有其特殊性,很可能和其他的城市,甚至在农村所发生的同类问题他不可能一样,这就是在城市结构、人口结构跟人的聚集度发生变化以后,交通体系化了以后,形成的各种资源分配中间和权力之间的冲突。可以客观地说,我们所有的法律基础,都是形成在农业社会的,当工业化以后尤其是现在快速的城市化以后,法律在应对这些问题的时候,本身内在的问题同样值得思考。

  特大城市治理需要以规范为依托。而这一规范体系首先涉及到的便是“何为城市”这一问题。上海商学院林沈节副教授通过梳理相关法学文献,发现法律规范意义上的“城市”概念并不明确,其既有区域规划的一面,又有城乡二元的非建制因素,因此,关于城市的相关立法有必要明确在该法律中“城市”的定义。

  积极认识新时代行政法功能的演变

  殷勇强调,行政诉讼在特大城市法治体系建设中发挥着重要作用,包括但不限于保障城市法治、反映城市法律规范建设情况、评价城市法治实施、促进城市法治监督等。复议机关共同参加诉讼、行政机关负责人出庭应诉、附带审查规范性文件、公益诉讼等新机制,有力保障上海市重点领域综合治理和司法改革的深化。

  马英娟教授提出,中国的行政实践中既存在行政违法问题,也存在行政低效甚至失效问题,行政法学者要认识到新时代行政法性质和功能的演变,在进一步加强以司法审查为核心的合法性研究的基础上,进一步回溯到行政立法和行政决策过程,在实现行政法控权功能的同时,确保行政机关理性决策、有效行政。

  上海市政府法制办行政复议处赵德关处长指出,新时期行政诉讼面临由静态行为审转为动态关系审、由单被告转为双被告、由私益诉讼转为公益诉讼、由个案审转为附带审查规范性文件的四个转型,这就需要处理好主观诉讼和客观诉讼的关系,避免复议同质化。上海市高级人民法院陈振宇法官结合上海实务指出,尽管行政协议的概念业已明确,但在受理过程中依然涉及到如何理解行政协议的定义、行政协议的具体范围和行政协议案件的原告资格问题,在审理过程中涉及到行政优益权和一般协议行为的区分问题和举证责任分配问题,进而导致协议相对人不履行协议之事到底采用何种救济方式的问题。

  行政检察的新发展,首推行政公益诉讼。上海市人民检察院林仪明检察官指出,公益诉讼已经成为检察机关的重要工作,案件涵盖了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有土地使用权出让等领域,诉前程序成为当前行政公益诉讼工作的重点,但在案件线索发现、公共利益界定、主体身份认定、庭审举证等方面依然存在大量问题,这要求进一步扩大受案范围,并保障检察机关的调查权。华东政法大学陈越峰副教授则认为,如果着眼于特定具体的公共利益的维护来说,也许是诉前程序更重要,但如果着眼于整个行政公益诉讼制度的完善,包括整个制度的实现来看,诉讼程序比诉前程序更重要。

  互联网带来法学研究新方向

  互联网的兴起,为行政法研究开拓了新的领域,共享生活和数据权利成为了新时代行政法的研究对象。

  前者涉及到何者可以共享、如何共享的问题。特大城市的实践表明,作为共享出行方式的网约车和共享单车已经成为市民的重要选择,但现行法律却未能对其进行有效的规制。陈越峰副教授指出,共享经济的要义在于所用而非所有,要认识到“互联网+”和“+互联网”的差异,进而在优先平台自我合规治理的同时,以政府合作治理为最终保障,解决共享经济成本收益及公共资源利用等诸多问题。上海铁路运输法院唐杰英法官从收费、距离、成本、平台管理等角度切入,对顺风车与非法从事网约车(或非法营运)边界进行的界定,恰好提供了相关作证。上海市行政法制研究所王松林博士认为,共享经济和风险社会相结合,具有损害结果的不特定性和损害行为的同质性,这就要求政府承担必要的责任。

  后者涉及到数据权利的权能定位和边界问题。现有的权能定位存在一定的瑕疵,进而导致数据权利的边界不够清晰。上海交通大学何渊副教授指出,绝大部分对数据权利的研究是从个人信息权或个人隐私权的角度出发,但企业主体还存在着企业之间数据竞争的情况,这就使得个人、企业、国家三者的数据权利配置不是一个静态的过程,而是一个动态的过程。同济大学黄锫副教授则认为,企业所拥有的数据,可能未必是个人数据,而是自然数据;对于企业数据来说,其重要的特征是竞争性和非排他性。

  华东政法大学章志远教授指出,在自治优先、社会活力彰显的新时代,为了完成既定的行政任务,行政机关在越来越广泛的领域、在行政活动的诸多环节与各种形形色色的私人力量展开了多种形式的合作,进而合作治理成为必然。这就打破传统的公法和私法的截然二分,模糊了公共领域和私人领域的确定边界,从原则、主体、救济三个层面重整了传统的行政法理论。上海政法学院杨寅教授指出,合作机制不仅仅存在于立法、执法和争议解决方面,还存在于投资、公共产品等方面,因此,要特别重视权利话语。