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上海:通过程序优化与技术改进完善人大制度

作者:复旦大学教授 桑玉成 复旦大学政治学博士 马天航

  日前,中央严厉查处辽宁人大代表贿选案,引发社会普遍关注。痛定思痛,冷静思考,我们也不无发现,辽案的发生,固然与当事人政治意识不强、政治纪律不严以及当地主要领导疏于管理等因素有关,但是同时,也与现行的人大代表选举程序与技术有关。因此,如何通过程序优化与技术改进的实际举措,来提升各级人大代表选举的合法、合理和科学性,是推进我国人大代表选举制度乃至人大制度建设、发展和完善的重要之策。
 
人大代表选举中的三大问题
 
  从现行的人大代表选举的实际运作来看,至少存在着如下一些基本问题:
 
  一是,对人大代表的“代表属性”缺乏准确的定位和安排。人民代表具体代表的是“谁”?又是“谁”能够代表人民?从辽案被终止全国人大代表资格的45位代表来看,其中绝大多数具有企业家的身份,这种结构本身就凸显出不正常的状况。这里的问题正是在于:全国人大代表代表的是不同“省、市、自治区”的人民,但是我们又往往会在不同人群(阶层)之代表问题上做文章,并使得某些人群结构由于各种各样的原因而占据了莫名的优势。
 
  二是,对省市级全国人大代表的分布结构缺乏标准化依据。与上述问题相联系,全国人大常委会分配各省市的人大代表名额之后,法律上并没有关于这个名额如何进行二次地域分配的规定。
 
  三是,在实际投票中的取舍存在选择性难题。根据选举法,全国人大代表在省市级人大全体会议上选举产生。就以辽宁为例,600多名代表要各自在110个左右的候选人名单里选出102位出来,我们任何人都可以设想一下,这个“选择”该如何作出?应该说,能够被推举为全国人大代表候选人的人,实际上已经过了相关部门的严格审核和提名推荐,理论上都符合作为一个代表的条件。因此,逻辑上就存在这样的问题,即:你留下任何一个人都是有道理的,同样,你要不选任何一个人也是有道理的。
 
推进程序优化与技术改进的三个基本要点
 
  我们认为,基于宪法、选举法的精神,对人大代表的选举有必要在程序优化与技术改进方面做一些探索性的工作,具体可以从以下三个要点入手:
 
  第一,将人大代表候选人的产生与干部选拔任用分开。近些年来,省市全国人大代表候选人的提名过程,均有省市党委组织部会同省市人大常委会进行具体操作。尽管人大代表候选人的酝酿和正式提名有其一套规范的程序,但是由于组织部门的工作属性,惯例上往往将这一工作视为干部选任工作的一个组成部分,或者是视为干部选任工作同一性质的事情。这种无论是理念上还是方法上的制限,在一定程度上可能会影响到对人大代表候选人自身性质和任务的考量。因此,我们建议,省市人大代表候选人的提名工作,可以考虑成立一个专门的“人大代表选举委员会”,这个委员会由人大常委会负责组织,成员(成员单位)包括人大常委会、党委组织部、统战部、政协相关部门等。该委员会仅履行其推荐并提名人大代表候选人的职责。
 
  第二,强化人大代表的“地域属性”而淡化(忽略)其“身份属性”。从人类政治史的实践来看,凡存在代表(议员)的情况,其代表大多为“地域”的代表而罕见有“身份”的代表。近代早期的一些国家议会中,往往形成有明显的阶层分化或者政派分野,如贵族、平民或者激进派、保守派等,但是这样的分化和分野并不是产生代表(议员)的依据,换句话说,这些代表(议员)的产生,还是基于其代表了一定的地域,尽管其履职过程中有明显的阶层和政派倾向。之所以倡导强化代表的“地域”属性,主要是因为:首先,在通常的意义上,地域是构成国家的基本单位,而地域的差异往往是较为稳定的客观事实,因而,不同地域应有自己的代表实属理所当然。其次,社会成员的身份往往呈现出多元复杂且较易变动的特点,就是说,你今天以工人的身份当选为代表,明天很有可能一夜暴富而发生了身份的改变。更有甚者,在代表(议员)中突出了身份的特征,往往因不能穷尽所有的身份而导致“偏向此类身份而歧视彼类身份”的事实。最后,作为代表(议员),其基本的职责是代表民意,而民意是一个普遍性的概念,而不是身份性的概念。实践中也往往表现出这样的情况,即较多反映农民的呼声和意愿的,往往恰恰不是具有农民身份的代表。因此,淡化(忽略)代表的身份属性而强调其地域属性,不仅仅是政治发展的必然逻辑,而且是符合实际的必然要求。
 
  第三,实行确定且公开的代表结构分布制度。基于现行的代表选举状况,我们认为,可以通过关于选举法补充条款的方式,对各省市全国人大代表实行确定且公开的代表结构分布制度。具体如下:
 
  将各省市全国人大代表分为指定代表、当然代表、选举代表三种结构,其基本的比例为:10%+30%+60%,各地可以根据实际情况,在这样的比例基础上进行不大于5%的微调。其中,指定代表是指由中央指定作为各省市的全国人大代表;当然代表是指各省市因担任特定职位而自然成为全国人大代表,如省级以及地级市的人大常委会主任、省委书记、省长等等。上述两类代表一旦通过某种规则确定,无需再有选举程序。当然代表所任职务发生变化,其代表身份也随之变更。之所以做这样的调整,除了出于人大履职的需要,指定的以及当然的代表应该成为代表之外,还有一个逻辑和技术上的原因,即在现有选举制度下,因实行差额选举,所以理论上还是存在这些代表候选人落选的情况。因为既然是差额选举,便无法保证任何一个候选人一定被当选。
 
  一般情况下,选举代表尚有60%左右的名额。这类代表有必要进行二次地域分配,各省市可根据总人口将代表名额分配至下一层级的结构(地市级),且每一个下一层级结构至少应有1位全国人大代表。
 
  每一地市级人大代表大会依法推举全国人大代表的候选人,候选人名额为法定分配名额+1名。
 
  省市人民代表大会在投票选举产生全国人大代表的时候,投票表应列表划分各地市级推举的候选人名单,并注明投票规则,如A地“3选2”、B地“5选4”、C地“2选1”……以此类推。
 
对候选人作出关于不同阶层、不同党派、不同民族等的提示性要求仍是需要的
 
  在淡化(忽略)代表的身份属性之后,是不是就绝对不要体现代表的身份属性了呢?也不是。
 
  首先我们要说明,在很多情况下,代表的身份属性应该是自然形成的,而不应该是人为安排的。但是,在我国,全国人大代表是间接选举产生的,因而就人大代表的身份结构问题,还是要做一些提示性的要求。现在实行的是一种“组合式指标”的代表提名方式,往往要求人大代表提名应兼具女性、少数民族和民主党派等身份。这样的精神和要求事实上仍然可以得到体现,且在上述三种结构的代表中都有初始反映。所谓初始反映,是说无论是指定代表和当然代表,还是选举代表,其原本应该就具有了一些特定的身份,而形成这种身份的过程中,组织部门已经有那种结构性的考量。
 
  当然,在所有人大代表选举的整个过程中,对人大代表候选人作出关于不同阶层、不同党派、不同民族等等的提示性要求,仍然是需要的,也是可行的。[  本文系国家哲学社会科学重大攻关项目“中国特色社会主义民主政治的制度优化与规范运行研究”(12&ZD075)之阶段性研究成果。]