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河北:新形势下地方政府融资体系的构建

作者:河北金融学院副教授、国家发展改革委员会PPP专家库成员 胡恒松

  十九大报告提出,未来中国经济的发展要由量向质发展。中国总体经济的发展离不开地方经济的发展,而地方政府融资体系的构建对地方经济的发展提供着基础的支撑作用。新的政治、经济形势下,地方政府融资体系的构建值得关注。
 
  地方政府融资平台的产生是由于地方政府财权事权不匹配导致的建设资金缺口较大以及政府融资渠道不足所致,要使地方政府融资平台消失,就需要从根本上解决我国地方政府融资问题。
 
保障机制构建
 
  我国地方政府融资问题实质上是一个涉及到我国财政体制、投融资体制改革层面的深层问题,是一个触及到相关法律、政策是否仍适合现实发展需要而亟待改进的问题,是一个需要协调政府与市场在基础设施建设领域中职能衔接与转变的问题。只有解决了这些根本问题,政府建设资金充裕,阳光下的融资渠道广泛,政府不再为融资难而想方设法采用间接方式筹钱,政府融资平台自然就会消失,政府融资平台的法律定位也即获得明确归宿,地方政府融资平台问题与风险也即不复存在。因此,融资体系的保障机制构建,对政府融资体系规范化、制度化建设具有重要意义。
 
  1.赋予地方政府适度的融资权限。(1)赋予地方政府适度的融资权限必要性。赋予地方政府融资权限,有利于将地方政府融资引导到阳光下,总体上可提高地方财政透明度和防范财政风险,赋予地方政府适度的债务融资权,把地方政府债务纳入预算监管体系。第一,发挥财务杠杆效应,保证政府得以履行必要的经济相关职责。第二,提高债务能见度,从而从多方面有效控制地方性财务风险。第三,提高行政管理的公示程度,保障民主透明的地方行政管理。政府要在各相关方的监督之下进行债务筹资。(2)赋予地方政府适度的融资权限可行性。第一,我国地方政府已具备相关的融资经验。我国地方政府债务融资经历了中央转贷、中央代发和地方自主发行三种模式。第二,地方政府有较强的债务融资需求。中央和地方政府都需要进行大量的融资,地方政府更甚。第三,地方政府债务融资得益于较高的储蓄率。第四,资本市场和中介机构为地方政府债务融资提供技术支持。
 
  2.逐步完善地方政府信用机制构建。地方区域信用建设是地方政府信用建设的重要方面。事实上,对于决定是否选择城市项目作为投资对象,金融机构或者投资人最为关注的就是地方区域的信用。地方区域信用的优质与否,表现在投资环境是否开放、创新、守信,以及政府是否拥有合作、服务、高效的管理体系。建设地方区域信用的关键主要集中于两个方面:投资环境建设和政府资金统筹。
 
  3.加快建设融资平台市场化、规范化运作机制。十九大报告提出,“要完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,促进国有资产保值增值,推动国有资本做强做优做大”。现行的融资平台基本以国企或者国家控股的模式经营,其经营状况和财务状况的披露程度不高,产生严重的信息不对称性,所以融资平台改革和国有企业改革一样重要。国家可以通过建立地方融资平台信息披露体系,指定融资平台要求披露信息的内容和范围,包括平台的资本金状况、承建项目的基本情况、项目贷款情况、项目担保情况以及贷款资金使用情况、整体负债比例和规模等信息,并依照法定程序,落实信息披露的及时性和有效性。
 
  4.进一步深化税制体制改革,调整“财权”与“事权”的关系。十九大报告指出,要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”、“健全地方税体系”、“提高直接融资比重,促进多层次资本市场健康发展”。地方政府债券市场发展的基础是政府财权与事权的合理划分。目前,中国政府间财权和事权划分是不对等的。随着社会经济的发展,税收制度进行了相应的调整和改革,调整中央和地方税收收入的分配和相应的比例,以确保地方政府发展所需的金融支持,从根本上解决了融资过程中,地方政府的管理问题。
 
  5.建立规范的地方政府举债融资机制。地方融资平台可能产生隐藏风险的主要原因是地方融资平台发展秩序的混乱和不完善的相关法律法规。在我国城市化进程中,应该根据省、市、县本级政府的水平,不同条件下的本级政府债务融资模式,探索适合这种级别的债务融资系统。政府对于地区内出现资金管理的债务使用不规范等现象,应加强管理。传统融资加快市场化进程,促进多元化融资转变。针对地方政府融资平台负债比率高的现实,政府应该利用市场机制,转变融资方式,逐步发挥市场机制在融资方面的作用。
 
融资方式构建
 
  1.打造具有市场竞争力的融资主体。地方政府融资平台的作用分为三点:一是采取一定的政府项目,提供一些社会基础设施,如公共产品,而且还承担建设和运营的任务。二是发挥国有资本的主导作用,服务我国经济转型的需要,促进社会经济的发展和产业结构的升级。三是要紧密结合我国资本市场的发展,通过资本运作和管理,盘活国有资产存量,创造国有资产的增值。
 
  2.合理运用财政“杠杆性”投入政策工具。地方政府的再融资过程中主要运用了“杠杆型”的财政政策,主要包括财政补贴、财政贴息、风险补偿等。
 
  3.寻找符合城市发展战略的优质项目。根据不同项目的具体情况,地方政府决定其相应的融资需求,而在地方政府信用体系的构建过程中,项目信用的重要性使其成为此过程最微观也是最基础的环节。因此,在该环节的信用建设上,地方政府需要采取既前瞻又务实的举措。前瞻性主要体现在谋划和选择项目的过程中。因此,为了轻松、慎重地迎接挑战,地方政府必须根据自身城市的战略发展需求,合理有效地规划土地、基建、市政开发等多种项目,吸引各方投资者注入长期稳定的发展资金,支持城市发展的需要。除此之外,投机性资金的注入在一定程度上可能导致劣币驱逐良币的后果,因此政府应当在融资时,保持持续的谨慎性。务实性的具体体现方式则表现在项目条件的落实上。为了有效融资,地方政府应进行行业投资信息的综合对比,
 
  4.提高公司经营性收入,发行公司债券。根据中国证券监督管理委员会2015年1月15曰发布的《公司债券发行与交易管理办法》对公司债券的发行、交易、转让进行了规范,相较于早前施行的《公司债券发行试点办法》,《管理办法》主要修订内容表现在:(1)扩大发行主体范围。(2)丰富债券发行方式。(3)增加债券交易场所。(4)简化发行审核流程。(5)实施分类管理。(6)加强债券市场监管。(7)强化持有人权益保护。
 
  5.充实公司资本金、引进民间资本,实现资产证券化。地方政府融资平台的运作如果引入民间资本参与,其优势在于不仅能够解决项目的资金来源问题,而且能够通过民间资本来实现分权制约,进而防止项目运作过程中可能存在的经营风险、腐败问题。各级地方政府应严格贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号文件),为促进融资平台公司投资主体多元化和法人治理结构完善,地方政府融资平台应当确保公司资本金充实、采用引进民间投资等方式,增强平台本身的盈利能力和抗风险能力。各地融资平台公司为了拓宽融资渠道、降低融资成本应积极采取市场化方式。在募集未来投资经营所需资金时,融资平台的运作应充分采用市场化运作模式、盘活存量资源、拓宽融资渠道等多种方式,而不是过度依赖当地政府的支持。而且除了采用向银行贷款外,资产支持证券(ABS)未来是地方政府重要融资方向之一。
 
  6.充分利用社会资本,积极推广PPP模式,大力发展绿色金融。在2015年的两会政府工作报告中,报告第一次提出要大力推广PPP模式。报告认为政府对于民间资本的投资市场限制应该放宽,让民间资本通过设立股权基金进行投资。政府应该根据不同的需要,采取不同的办法,例如投资补助,资本金的投入,设立不同的基金等等。从而使得民间的资本真正投到有需要的重点项目上。在这次的十九大报告中,首次提出发展绿色金融,绿色金融通过发挥市场和金融机制吸引社会资本,为解决财政资金缺口提供了新的思路,而PPP作为创新型融资模式,通过设立PPP模式的绿色发展基金,可以解决财政支持困难的问题。
 
  7.盘活存量优质资产,合理运用融资租赁。地方政府融资平台引入融资租赁的优势。一是有助于吸引私人投资者加入政府投资项目。二是,进一步推进地方性融资的平台市场化进程。三是降低政府融资的风险。四是降低财务成本,提高资本使用效率。
 
债务管理机制构建
 
  十九大报告指出在金融方面,继续关注监管体系的健全和金融防风险。报告指出要“增强金融服务实体经济能力,提高直接融资比重,促进多层次资本市场健康发展”。并且,“健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线。”其中,由地方政府融资平台引起的潜在地方债务风险尤其值得关注。运作中的地方政府融资平台就像一把双刃剑,一方面解决资金缺口,是因为当地的公共服务基础设施领域,公益资金不足的问题,成为与国家实施积极的财政政策是好的;另外一方面由于当前地方政府融资平台的管理系统,法律监督、操作监督制度并非完美无缺,财政、金融甚至社会风险快速扩张的地方政府融资可能对中国经济发展产生负面影响。简而言之,政府应该客观地面对历史债务,加强债务管理,防止债务违约。十九大报告指出在金融方面,继续关注监管体系的健全和金融防风险。报告指出要“增强金融服务实体经济能力,提高直接融资比重,促进多层次资本市场健康发展”。并且,“健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线。”其中,由地方政府融资平台引起的潜在地方债务风险尤其值得关注。
 
  一、规范发展融资平台和建立债务风险预警机制。二、核实平台融资现状,不同情况分别处理。三、建立地方政府融资平台债务管理法律机制。四、加强地方政府债务“前、中、后”监管和建立偿债准备金制度。五、建立科学、完善的政府绩效评价体系。六、建立债务总量控制与债务偿还风险应急机制。【本文主要观点摘自河北省科研基金重点项目(JY2016ZB51)我国政府投融资平台发展评价研究】
 
  《社会科学报》总第1580期2版