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建构中国特色民主集中负责制(12&ZD021)

作者:复旦大学教授 唐亚林

民主集中制系民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的原则、机制与制度的总称。在实际政治生活中,民主集中制愈来愈表现为一种会议议事与决策制 度,按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,对重大问题进行集体讨论并作出决定,成为体现决策科学化、民主化的制度与机制载体。

  然而,民主集中制内蕴的价值原则、运行机制和制度构架,还只是停留在现代政党、国家机构与工作人员所承担的职责划分与履行、事务协商与决策制定等层 次,与现代政党、国家机构与工作人员所应承担的责任制度相互脱节,没有转化为一种集职责履行与责任追究于一体的现代政党与现代国家的责任制度。

  从根本制度创新这一顶层设计的视角,创新衔接贯通执政党与国家机构两大组织体系以及以议事与决策制度为运作载体的民主集中制,建构中国特色民主集中负 责制,是强化权力运行制约和监督体系、创建中国特色政党理论、推进依法治国、开辟中国特色社会主义政治发展道路的制度创新之路。  

 

理论内涵

 

  责任制是现代政党与现代政府运作的基本原理。将责任制引入到民主集中制之中,形成民主集中负责制的理论,建构中国特色民主集中负责制,是中国共产党领导社会主义国家从事社会主义现代化建设的理论与制度创新的根本保障。

  民主集中负责制是坚持民主基础上的集中负责、集中负责指导下的民主和负责条件下的民主与集中相结合的原则、机制与制度的总称。它包括四层涵义:

  首先是实行民主制,即在政党组织体系、国家机构体系的决策过程中,按照授权人(党员、民众、代表)与代理人(政党、政府、决策人)关系,赋予授权人以民主选举、民主监督的基本权利,赋予代理人以民主决策、民主管理的基本权利,建构组织与决策主体的民意与合法性基础。

  其次是实行集中制,即赋予代理人以重大问题的统一集中决策与执行权力,在政党组织体系内实行以“四大服从”原则为基础的“最高领导人负责制”,在国家机构体系内实行“行政首长负责制”,在决策过程中实行“最高领导人负责制”,建构组织与决策主体的理性与效率基础。

  再次是实行负责制,无论是政党组织体系还是国家机构体系,或是决策制度,都必须实行责任认定、查处与追究制度,尤其是将组织与决策主体及其“最高领导 人”纳入到责任体系中,防止出现仅行使权力而不履行责任,或者以集体领导之名而不承担具体责任之实,乃至“有组织地不负责任”等脱责情况,建构组织与决策 主体的公共利益与公正性基础。

  最后是围绕集中制,实行民主制与负责制的双重制约。现代政治组织的运作原则是以集中与服从为前提和基础的,但民主制是集中制的来源,而负责制是集中制的保障,这三者内在地统一于集合法性价值、效率性价值和公正性价值于一体的现代管理活动过程之中。

 

理论可行性

 

  1.中国共产党的领导地位决定了其根本责任地位。

  2.中国共产党作为事实上执掌公共权力的使命型政党决定了其根本责任地位。中国共产党除了拥有普通政党的代表与表达两大常规功能外,还肩负着作为长期执政党所独具的整合、分配和引领三大功能,负有将历史使命转化为社会现实,对公共权力进行有效制约的根本责任。

  3.中国共产党实现中华民族伟大复兴的“中国梦”理想决定了其根本责任地位。作为执政党的中国共产党,肩负着把全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”理想,变为活生生的历史实践的根本责任。  

 

现实可行性

 

  1.在党内法规领域,积累了对党员干部和党组织进行责任追究的责任制的基本经验

  (1)由党内最高法规《中国共产党章程》所确立的对违犯党的纪律的党员予以纪律处分,对在维护党的纪律方面有失职行为的党组织予以责任追究的责任制 度。(2)由《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》所确立的对任何党员和党组织违犯党的纪律的行为,进行检查的责任制度,尤其是对党员干部的违纪问 题所实行的“双规制度”。(3)由《党政领导干部选拔任用工作条例》所确立的追究党委(党组)主要领导成员、有关领导成员、组织(人事)部门和纪检监察机 关有关领导成员以及其他直接责任人的责任之责任制度。

  2.在国家法律领域,积累了对公务员、各类组织进行责任追究的责任制的基本经验

  (1)由《中华人民共和国宪法》所确立的对一切违反宪法和法律的行为必须予以追究的责任制度,即“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企 业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。(2)由《中华人民共和国 公务员法》所确立的对政府机关工作人员、中国共产党机关与民主党派机关工作人员、各级人大及政协机关工作人员、法官、检察官在内的公务员,实行纪律处分乃 至追究刑事责任的责任制度。(3)由《中华人民共和国行政监察法》所确立的对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察的责任制度。 (4)由《最高院最高检关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》所确立的对于以“集体研究”形式实施渎职犯罪,应该依法追究负有责任人员刑事 责任的责任制度。

  3.在党内法规与国家法律衔接贯通领域,积累了对党员干部、公务员和各类组织进行责任追究的责任制的基本经验

  (1)根据《中华人民共和国宪法》和《中国共产党章程》制定的《党风廉政建设责任制》,确立了对各级党委(党组)、政府(行政)及其职能部门的领导班 子、领导干部实行党风廉政责任制的责任制度。(2)根据《中国共产党章程》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规和《中华人民共和国行政监察 法》、《中华人民共和国公务员法》等国家法律法规而制定的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,确立了对“中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的 领导成员;县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员,上列工作部门内设机构的领导成员”,实行党纪政纪处分,涉嫌犯罪的移送司法机关依法处理的 责任制度。(3)由《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》所确立的“审计机关对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的 直接责任、主管责任、领导责任,应当区别不同情况作出界定”的责任制度。

  此外,《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》规定,“凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作事项必须由领导班子集体作出决定”,确立了“明确决策范围、规范决策程序、强化监督检查和责任追究”等内容的责任制度。

 

落实民主集中负责制的顶层制度设计

 

  从实行民主集中负责制的理论与现实可行性分析中,可以看出作为组织与决策主体的相关责任制度,分散在中国共产党党内法规、中国国家法律以及二者衔接贯 通三大领域,各自独立分散又相互交叉重叠,难以发挥有机配套与整体合力的综合作用,而且与民主集中制在现实政治生活中的运作存在脱节。因此,需要将责任制 引入到民主集中制之中,使其有机整合并创新为执政党和国家的根本制度之一——民主集中负责制,从而为建构当代中国特色政党制度与国家制度、依法治国制度开 辟新型理论与实践空间。

  1.将民主集中负责制上升为执政党与国家的基本政治制度形态

  当代中国政治制度业已形成“人民代表大会制度的根本政治制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基 本政治制度——建立在这些制度基础上的政治体制等具体制度”的三层制度体系。但是,将执政党内部的治理制度与国家治理的政治制度有机衔接并贯通,同时将这 三层政治制度体系有机贯通并落到实处的民主集中制,却存在没有与责任制有机连接的内在缺陷,导致现实制度运作缺乏必要的责任追究,既不利于公共权力的有效 制约、监督与行使,也不利于公共政策的高质量制定与稳定执行。

  是故,将责任制引入到民主集中制之中,创新为民主集中负责制,同时将其上升为执政党与国家的基本政治制度形态,是建构当代中国特色政党制度与国家制度的新要求、新内涵和新境界的必然要求。

  2.将组织与决策主体以及权力运行过程纳入民主集中负责制的责任追究制度框架

  由于执政党事实上掌握了公共权力,且执政党机关工作人员及其行为已被纳入到《中华人民共和国公务员法》的规约与调控范畴,因此,将执政党、国家机构、领导集体及其领导人、工作人员等组织与决策主体,纳入到民主集中负责制的责任追究制度框架中,自乃题中之义。

  近年来,执政党和国家分别在党内法规、国家法律以及二者衔接贯通三大领域,进行了大量的责任制建构探索。中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若 干重大问题的决定》出台的“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”的责任制建构规定,就是一例典型的理论与制度创新举措。当然,在实践中如何明晰 对各类组织与领导集体的责任认定,乃至整体性的责任惩处,尚需进行有效探索和具体的建构。

  此外,在面对复杂性与不确定性交织的快速变化世界,不仅需要对权力的立法、行政与审判、检察等制度性分工进行有效监督,而且要对权力的决策、执行、监 督与评估等功能性配置进行有效监督,即将权力运行过程纳入民主集中负责制的责任追究制度框架中,这是中国特色政党制度与国家制度的优势所在,也是对权力监 督的制度形态的有效创新举措。

  3.将民主集中负责制的责任形态纳入法治的基本框架

  执政党与国家机构的责任形态通常以党纪和国法表现出来。由于党纪与国法各自规约与调控的对象及其行为既有差别,又有交叉重叠与贯通衔接,这就需要从民 主集中负责制的角度对党纪和国法的具体责任形态进行一体化整合,将二者纳入到法治的基本框架中,防止出现仅行使权力而不承担责任、以党纪替代国法、有组织 地不负责任等脱责现象。

  责任制的内涵构成,依次以行政责任、法律责任、政治责任、道义责任之形态演进。从党纪角度视之,民主集中负责制的责任形态包括行政责任、政治责任与道 义责任三种形态;从国法角度视之,民主集中负责制的责任形态包括行政责任、法律责任、政治责任与道义责任四种形态;从党纪与国法衔接贯通的角度视之,民主 集中负责制的责任形态包括行政责任、政治责任与道义责任。也就是说,从党纪、国法以及党纪与国法衔接贯通的三大角度看各自的责任形态,唯一不同点在于触犯 党纪不一定需要承当国法所规约和调控的法律责任。

    又由于执政党实际上执掌着国家权力,且在先进性性质、宗旨意识等党纪方面的要求要高过国法方面的要求,因此,将党纪和国法进行一体化整合并纳入法治的基本 框架,既具有理论可行性又具有现实可行性,而且能够为民主集中负责制成为法治原则以及依法治国战略的制度来源,奠定责任制的法理基础。

注:“民主集中负责制”概念由曹沛霖教授提出,内容论证由作者自行完成,特此鸣谢![此文系2012年度国家社科基金重大项目(12&ZD021)的阶段性成果](《社会科学报》1435期第3版)