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广东:治理三公经费问题研究(12BJL031)

作者:中共广东省委党校教授 黄铁苗 蒋 鑫

◤ 财政部部长楼继伟在3月6日的十二届全国人大三次会议记者会上就民众追问三公经费到底是多少,到哪儿去的问题回应表示,全国三公经费估算是400多亿,而且连年减少。中央重拳反腐,三公经费连年压缩,这是可喜的变化。但是要搞清和根治三公问题,尚需要深挖其制度体制根源,建立一系列的长效机制。

  我国公款消费浪费具有严重性、普遍性、顽固性、长期性等特征。从新中国建立至党的十八大前,党和国家关于遏制公款吃喝方面的红头文件有上百个之多,可谓文件经常发、要求经常提、运动(活动)经常搞,但吃喝等浪费问题依然如故。党的十八大后,对此问题的治理已很有成效,但依然存在上有政策下有对策的现象,甚至顶风违纪行为。从中央纪委监察部网站的数据来看,尽管每个月都公布了全国查处的违反中央八项规定精神的问题,但是被查处的问题数、被处分的人数并未出现减少的趋势。可见,包括奢侈浪费在内的"四风"问题如习近平总书记所说"作风有所好转,‘四风’问题有所收敛,但树倒根存",因此,这场斗争既是一场攻坚战,也是一场持久战。必须下决心刨根掘底,就是要深挖其制度体制根源,使其无处遁形。

 

  

 

深刻认识我国公款浪费问题的体制原因

  1.经济体制原因

  大量事实表明,从计划经济时期到现在,我国公有制经济的实现形式经历了多次改革,但始终没有解决产权不明晰问题,即公共资产名曰归劳动群众共同所有,实则无人负责。这种无人负责的产权制度使掌管公共资产的人员可以不负责任地随意使用公共资产,而且没有人愿意监督,这就不可避免地造成了公款消费、盲目投资等形形色色的严重浪费问题。

  产权不明晰何以必然造成浪费?马克思的产权理论认为:"财产最初无非意味着这样一种关系;人把他的生产的自然条件看作是属于他的、看作是自己的、看作是与他们自身的存在一起产生的前提;把它们看作是他本身的自然前提,这种前提可以说仅仅是他身体的延伸。"马克思将财产比喻为人身体延伸的含义可以从两个角度理解:一是从生产力的角度来看,人与自然物质变换制作出的生产工具、机器设备等,实际都是人的各种器官的延伸。二是从生产关系的角度来看,将财产看作人的身体的延伸,人们才会加倍爱惜财产,财产的损失对其所有者就会有切肤之感;同时,人们为了使自身的利益得到满足,会积极运用这些财产,高效使用这些财产,使之产生最佳效果。这样无论财产本身和人的活劳动的浪费自然会减少。

  从西方经济学的产权理论来看。美国著名经济学家米尔顿·弗里德曼根据美国的国情概括了钱的四种用法,其中有一种是"你为他用他的钱,用钱者既不注意节约,也不注意效果"。这是我国公有制经济体制下存在高浪费、低效益现象的根本原因。由于我国国情的特殊性,还可以概括出钱的第五种用法,这就是"你为他用他的钱,如果有回扣,浪费损失多少都无所谓"。这一概括,还能说明我国现实经济生活中造成高浪费损失、低效益质量的同时,不少官员通过权力"寻租",实现肥私的情况。另外,新制度经济学的"公地悲剧"理论也表明,在产权不明晰的情况下,公共资源的共享性和非排他性会加剧搭便车行为,从而使公共资源被过度使用,造成枯竭的悲剧后果。

  无论从马克思的产权理论,还是从西方产权理论来看,都说明了人们在使用属于不同所有者的财产时的不同心态和结果。用生活中的通俗话来说就是"自己的东西自己爱,公家的东西烂得快"。长期以来还经常听到的一句话就是"反正是公家的"。公款消费是公家的钱,不吃白不吃,不用白不用。人们对待公有资产的这种心态,我们不能从人的品质上去指责,应该看到,人的思想、品质等,实际上也是一定社会存在的反映,归根到底,它是由一定的社会生产力水平决定的。我们不能超越时代和阶段,把人理想化。我国公款消费及其他方面普遍存在的严重的浪费,其根源就在这里。

  2.政治体制原因

  我国浪费问题与"官本位"的政治体制有着密切关系。所谓"官本位",就是人们把是否为官、官职大小作为一种核心的社会价值尺度去衡量一个人的社会地位、价值和能力。"官本位"在中国由来已久。从古至今,人们为了获得权力不惜代价,在封建社会,从童稚秉烛到皓首穷经;在今天,出现上千人甚至几千人争考一个公务员职位,说明人们对官位趋之若鹜。这些按照公开程序展开的竞争是无可厚非的;但是为谋取官位也有多少不正当的手段参与其中,如买官卖官,拉票贿选,徇私舞弊等,其所以如此,就在于获得了权力就能得到许多好处,得到的权力越大,获得的好处就越多。

  在今天的时代,我国为什么还有那么多人特别钟情"官本位"呢?原因在于:一是我们的制度设计越来越有利于官员。在改革开放前及初期,同等情况的人员,无论从政、从教或从工,其收入差距都不大,但是近十多年来,同等情况,从政者的各方面待遇明显高于其他行业,不仅工资高,还按不同级别配车、分房、配办公室等,加上灰色收入,令不少人艳羡。尤其是十多年前开始的因极不合理而遭遇极大阻力的事业单位人事制度改革,不仅使同等条件人员做公务员与做科教人员在职时收入存在较大差距,而且退休后差距更大。以习近平为总书记的新一届党中央体察民情,对这一问题高度重视,终于在2014年12月通过了"一个统一、五个同步" 的养老改革方案,这对"官本位"制度是一个有力的限制。二是我国对官员的权力缺乏限制。做了官就会有权,有了权在一定范围内他所需要的一切都会应有尽有,而应有尽有的基础是经济,因此支配和任意使用公共资源是多少人意欲为官的初衷。有的党政干部就是将滥用权力当作自身人生价值的实现;公款吃喝是他们滥用权力的普遍形式,也是 "官本位"最常见的实现形式。

 

 

建立遏制公款消费浪费的长效机制

  

  1.深化产权制度改革

  如何深化产权制度改革?党的十八届三中全会提出的混合所有制为我国解决长期以来的产权不明晰问题指明了方向。在实行混合所有制经济的过程中,要建立马克思提出的"在协作和对土地及劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上,重新建立个人所有制"。个人设想,具体做法就是将我国经营性国有资产量化,对每一个符合计划生育的国民发放国有资产股权证,每年根据经营性国有资产的效益,每个股民可以获得一份收益。股民获得收益的多少与经营状况和行政管理费用挂钩。即经营好、效益高,则收益多;反之亦然。另外,国家的行政管理费用低,股民的收益高;反之亦然。混合所有制股份公司可以吸收其他经济成份的资产,属于国有经营性资产的股东代表要像人大代表产生一样,由全体股民从最基层推选,全国的股东代表每年召开一次股东代表大会,听取和审查混合所有制股份公司经理的经营报告,并确定下一届经理的聘请人选。

  2.深化干部管理体制改革

  一是严把干部选拔关。一定要选拔真正具有为人民服务精神,乐为公仆、愿意将自己的人生价值实现在国家和人民的事业上的人;决不能让希望通过权力实现个人私欲、一旦掌权就忘乎所以、利令智昏的低素质者进入公务员队伍。二是合理确定公务员待遇。在同等学历和资历的人员中,公务员的待遇不能远高于老师、科技工作者;还要取消公务员的各种不合理待遇和杜绝灰色收入。三是对党政干部、尤其是一把手的权力给予限制。要把权力切实关进笼子里,尤其要切断权力与金钱的关系。四是要打破公务员终身制,党政干部都要能上能下。

  3.充分发挥监督作用

  一是纪检督察部门要严格执行党中央国务院颁发的《党政机关反对浪费厉行节约条例》等相关文件,采取已经行之有效的明察暗访形式对各级党政干部进行长期监督,决不松懈。对发现的问题,决不留情,及时曝光,严肃处理。坚持数年,必有成效。二是充分发挥人民群众的监督作用。要建立群众举报公款消费浪费奖励制度。有关部门要建立举报网络,并组成行动小组。接到举报,就要及时采取行动。三是扩大新闻媒体的舆论自由权限。不仅要进一步规范、适当放开新闻媒体的舆论自由权限,保障新闻媒体行业从业人员的合法权益和人身安全,还要对勇于揭露问题的记者、编辑设立奖项。

  4.加强法制建设

  加强法制建设是遏制公款浪费之风的重要手段。我国浪费问题如此严重、普遍、顽固,与长期以来浪费没有纳入犯罪,对浪费行为的惩治无法可依有着密切关系。在国外,例如我们的近邻越南就出台了《提倡节约法》、《反浪费法》等法律。我们认为,加大反浪费力度,减少以至清除公款消费及其他领域的各种浪费现象,有必要总结国内外经验,按照党的十八届四中全会提出的"形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系"的要求,研究制定《反浪费法》,使浪费的认定标准和反浪费措施制度化、法律化。这对于缺乏基本良知、在消费领域恣意挥霍的浪费者,在生产建设领域的不负责任的盲目投资的决策者,无疑都是一剂猛药,必将有效遏制长期以来的各种浪费顽疾。

  5.加强宣传和教育

  首先,针对党政干部,主要是加强厉行节约反对浪费的教育。在这方面,党和国家要加强党政干部院校对党政干部厉行节约反对浪费的教育,并对课时、内容、方式等作出专门规定;要加强对厉行节约反对浪费问题的研究,要组织人员编写相关教材,进行集体备课和培训师资,重视节约型党政机关及党政干部院校的建设等。其次,现在的部分青少年是未来的党政干部,因此,要对他们加强勤俭节约艰苦奋斗精神教育。如小学及学前教育要开设伟人和名人勤俭节约艰苦奋斗的故事课程。中学要开设古今有关名人和伟人勤俭节约艰苦奋斗的议论文,如司马光的《训俭示康》等。大学要设置节约经济学专业和开设《节约经济学》、《经济效益学》、《资源环境学》等课程。全社会及各类学校都要注重理想和价值观的宣传和教育。

  [本文是国家社科基金项目"治理三公经费问题研究"部分成果(项目批准号为12BJL031),项目于近日以优秀成果结项。]

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