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科学权利结构和运行机制研究(14ZDA016)

作者:浙江大学公共管理学院教授 陈国权

  地方政府三重治理逻辑既相互协调又相互冲突,这种复合治理格局导致了地方政府法治悖论的形成:地方政府既可能是建设法治的关键力量,又可能是破坏法治的主要主体。
 
  在我国现实政治活动中,一旦法制逻辑与经济逻辑发生矛盾冲突,经济逻辑往往会优先于法制逻辑;一旦法制逻辑与政治逻辑发生矛盾冲突,政治逻辑往往优先于法制逻辑。这种治理逻辑的优先顺序选择根植于国家发展战略的选择。
 
  “法治中国”建设是我国国家建设的关键目标,是实现国家治理体系和治理能力现代化的核心内容。然而就我国法治建设的现状来看,地方政府尤其是市县两级政府在法治建设中往往扮演相互矛盾的双重角色。一方面,地方政府都规定明确的法治建设目标,承担法治建设的主要责任,是我国推动法治建设的关键力量;另一方面,地方政府的许多治理活动违背了法治的要求,存在有法不依、执法不严、违法不究的现象,与法治精神不符,因而又是破坏法治建设的主要主体。我们把上述矛盾现象,即地方政府既是推动法治建设的关键力量,又是破坏法治建设的主要主体,称之为地方政府的法治悖论。
 
  为什么会存在地方政府的法治悖论?这与地方政府三重治理逻辑密切相关。地方政府的三重治理逻辑是指,地方政府的治理目标是多元的,主要包括政治、经济、法治三个目标,地方政府围绕这三个目标,会有三种不同的实现逻辑,于是形成三重实现逻辑相互协调又相互冲突的复合治理格局。地方政府作为政治组织,其政治目标是首位的,具体表现为巩固权力、扩张权力,以及实现权力收益最大化等。政权的巩固建基于良好的经济基础,因此推动经济发展是地方政府又一重要目标。法制是治国之良器,是法治的重要基础,政权的巩固同样需要建基于有序的法制环境,因此推动法制建设是地方政府的又一个重要目标。地方政府的三重目标需要通过三种不同逻辑来实现,于是政府治理就存在政治逻辑、经济逻辑和法制逻辑三种治理逻辑。政府需要遵循不同的逻辑实现不同的目标,问题是这三重治理逻辑不仅存在内在的统一性,也存在内在的矛盾性。法治目标要求地方政府的治理活动必须依循依法行政的法制逻辑,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。但地方政府追求的不仅仅是法治目标,因此也不会仅仅按照法制逻辑。在我国政府执政合法性愈来愈依赖于政府绩效的背景下,经济目标就转化为政治目标,经济逻辑就上升为主导性的治理逻辑。改革开放以后,一段时间以来,我国坚持“以经济建设为中心”、“效率优先兼顾公平”,奉行GDP主义,等等,都是经济逻辑成为主导性治理逻辑的表现。但政治逻辑对政府来说永远是第一位的,只有在经济问题或法制问题演变成为政治问题的情况下,经济逻辑或法制逻辑才成为主导性的治理逻辑。总体而言,地方政府的治理活动同时受到法制逻辑、经济逻辑与政治逻辑三重逻辑的影响,三者具有互补性,又存在矛盾冲突。
 
  地方政府的法治悖论现象就是三重治理逻辑矛盾冲突的一种表现,地方政府治理的三重逻辑导致了地方政府的法治悖论,或者更具体地说,在我国现实政治活动中,一旦法制逻辑与经济逻辑发生矛盾冲突,经济逻辑会优先于法制逻辑;一旦法制逻辑与政治逻辑发生矛盾冲突,政治逻辑会优先于法制逻辑。这种治理逻辑的优先顺序选择根植于国家发展战略的选择。
 
一、“以经济建设为中心”的发展战略导致经济逻辑成为主导治理逻辑
 
  经历十年“文革”对经济的严重破坏,经济发展已成为考验党执政合法性的重大政治问题,在这种情景下,党的十一届三中全会作出了全党工作转向以经济建设为中心的决策,并且明确提出到20世纪末实现国内生产总值翻两番的政治承诺。根据当时我国的经济发展水平测算,二十年实现翻两番的目标就要求平均每年GDP增长率至少达到7.18%。这一发展战略进而转化为中央对地方的考核压力,使得中国的经济增长出现了政府投资驱动的模式,即通过大量的政府性投资拉动GDP的增长。于是经济逻辑上升为国家治理的主导逻辑。
 
  经济逻辑主导与公有制的结合导致中国地方政府经营化治理模式的形成。在中国,土地等生产资料是公有的,公有资源和资产的保值和增值的责任主体事实上在地方政府,因而地方政府客观上承载着土地等公有生产资料经营的责任。这一经济制度的背景决定了我国地方政府不仅是一个公共服务组织,同时又是一个经营性组织。中国的经济发展不仅取决于市场的力量,还取决于政府的经营活动,这正是我国地方政府经营行为大量存在的根源。为了适应作为投资主体的角色,地方政府逐渐表现出一种公司化运作的行为模式,既具有政府组织的本质,同时拥有企业组织的管理权限和运行机制。我们将这样一种统合了政府和企业的制度安排称为政企统合模式,各类开发区普遍采用的“管委会+投资公司”的组织形式就是这种模式的典型表现。目前,我国地方治理中政企统合治理模式的运用愈来愈普遍。
 
  经济逻辑主导下的地方政府治理导致“唯GDP主义”盛行,许多地方政府一切工件围绕经济建设这一中心工作,官员面对的来自GDP考核的压力高于法制、公平等其他指标的考核,从而深刻地影响了政府官员的行为导向,表现为官员以GDP增长率为核心的政绩追求。对于官员来说,发展经济和依法行政的关系类似于管理双因素理论中的激励因素和保健因素,官员遵循法制逻辑不会犯错误,但无法证明自己的能力与业绩;只有遵循经济逻辑才能出政绩,才能展现能力。GDP的刚性考核以及客观上存在的经济锦标赛,导致经济逻辑主导了地方政府的治理选择,官员为了发展经济而有时会置法律于不顾,导致某些地方政府选择性执法。
 
二、权威体制下的政治逻辑与法制逻辑的矛盾冲突
 
  以经济建设为中心的经济逻辑形塑了地方政府集权化的治理结构,从而对法治的分权原则构成了挑战。在GDP考核压力下,经济建设对于官员行为的硬约束远远超出法治建设对于官员行为的软约束,使得不少地方政府的治理活动常常以牺牲法治换取经济的发展。集权的治理体制与经济指标的刚性考核共同推动地方政府的治理活动,依循经济逻辑优先于依循法制逻辑的思路,因而造成了对法治的破坏。地方政府破坏法治的现象除了由于经济逻辑与法制逻辑的冲突之外,还与政治逻辑与法制逻辑的矛盾冲突有关。
 
  最近中央明确提出“增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”,可以说是对我国权威体制的阐释。中央和地方之间的权力关系是权威体制中最主要的一对权力关系,中央权威的维系和强化又是央地关系中的主要内容。在权威体制下,地方政府的主要官员是由上级党委选拔或任命的。也就是说,地方政府官员是通过层层对上负责,并最终对中央政府负责。在这种体制下,服从上级党委,维护中央权威优先于其他形式的约束,这也是地方政府政治逻辑的核心内容。地方政府官员在实现政治目标的过程中如果遇到法律的约束,往往会更加顾及政治目标的实现,即使可能违背法律规范,与法制逻辑发生冲突。因为,在政治逻辑主导的体制下,地方政府官员如果不能圆满完成政治目标,是非常容易遭受权威体制的政治处罚。但是,如果地方政府官员圆满地完成了政治目标,哪怕超越了法律的界线,由于目标实现与上级政治目标相容,分担了上级组织的政治责任,某些情况下上级组织往往会对下级违法现象比较宽容。因而实践中地方政府的政治逻辑与法制逻辑具有一定的不兼容性。不兼容的结果往往表现为地方政府在其治理活动中以政策代替法律,以上级要求代替法律规定。
 
  地方政府的政治、经济和法治三大目标决定了地方政府的三重治理逻辑。政治逻辑、经济逻辑与法制逻辑同时存在并共同影响着地方政府的治理活动。由于不同情况下地方政府的重点目标不同,主导性的治理逻辑也会不同。三重治理逻辑具有统一性,也存在矛盾性。在政治矛盾突出的情况下会特别强调政治逻辑,并可能不顾经济逻辑与法治逻辑,从而导致经济发展与法治建设受到影响。经济逻辑通过形塑地方政府集权化的治理结构,破坏了法治建设的分权基础;与此同时一些官员为了追求经济发展的政绩而屡屡突破法律的限制,进一步加剧了地方政府对法治建设的破坏。这些现象的共同作用,导致了地方政府法治悖论的形成:地方政府既是建设法治的关键力量,又是破坏法治的主要主体。这一问题值得更深一步的研究。(本文系国家社会科学基金重大项目《反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制研究》(14ZDA016)的研究成果)
 
 
《社会科学报》总第1508期3版